PRAVNA NEMOGUĆNOST UPRAVNOG SUDA DA SAM REŠI UPRAVNU STVAR

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

Upravni spor je vrsta sudskog postupka u kome se ocenjuje zakonitost akata kojima državni organi, preduzeća i druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima. Pravila po kojima ovaj spor započinje i okončava se predviđena su Zakonom o upravnim sporovima. Sam zakon spada u red relativno kratkih procesnih zakona, što mu istovremeno daje i poseban kvalitet jer nema deskriptivnih odredaba. Postoji još jedna karakteristika po kojoj se ovaj zakon razlikuje od drugih procesnih zakona. On nema osnovna načela koja bi predstavljala principe na kojima se zasniva njegova primena. Nedostatak načela je zamenjen posebnom Glavom, pod nazivom “Posebne odredbe”, predstavljene kroz pet članova. U članu 4. Zakona je predviđeno da “presude donesene u upravnim sporovima su obavezne”.

Citirana odredba o obaveznosti presuda donetih u upravnom sporu još uvek nije dovoljna da bi objasnila razliku ovog procesnog zakona u odnosu na druge postupke. Razlog se nalazi u činjenici da su presude donete u drugim sudskim postupcima takođe, sa odgovarajućim stepenom obaveznosti prema nižim sudovima. Kao logično se otvara pravno pitanje značaja obaveznosti presude donete u upravnom sporu, i razlike u odnosu na druge postupke. Pravi odgovor se nalazi u odredbi člana 61. Zakona koja ustvari, predstavlja razradu citiranog principa iz člana 4. Zakona (Lj. Pljakić: Obaveznost presuda donetih u upravnom sporu - Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Srbije 3/2004).

Odredba člana 61. Zakona predviđa obavezu upravnog organa posle poništaja njegovog akta u upravnom sporu. Predmet se vraća u stanje kakvo je bilo pre nego što je donet upravni akt. To će najčešće biti situacija posle uložene žalbe na prvostepeno rešenje s obzirom da je doneto drugostepeno rešenje poništeno. Zakonodavac predviđa da “ako prema prirodi stvari koja je bila predmet spora treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da ga donese bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude”.

Poznato je da drugostepeni organ u upravnom postupku ima određena ovlašćenja u odnosu na prvostepeni organ u smislu člana 232. ZUP-a, te prvostepeni organ mora da se pridržava naloga iz rešenja drugostepenog organa. Međutim, ukoliko sud u upravnom sporu uvaži tužbu i poništi osporeni akt, tada za oba upravna organa nastaju potpuno nove obaveze. Na ovaj način se dolazi do same sadržine pojma obaveznosti presude donete u upravnom sporu iz citiranog člana 61. Zakona. Zakonodavac je u tome vrlo precizan: “Nadležni organ je pri tom vezan pravnim shvatanjem suda kao i primedbama suda u pogledu postupka.” Reći ćemo da obaveza upravnih organa prema kojoj moraju da postupe no pravnom shvatanju suda iznetom u presudi ne postoji u drugim sudskim postupcima. U njima niži sudovi su dužni da otklone određene procesne nedostatke u ukinutoj presudi, moraju da izvedu određene dokaze koji su značajni za presuđenje po oceni višeg suda, ali nisu vezani pravnim shvatanjem višeg suda.

Kakve su posledice zbog nepoštovanja navedenog principa obaveznosti presuda donetih u upravnom sporu? Ovaj princip ne bi bio izveden do kraja i predstavljao bi običnu proklamaciju ukoliko zakonom ne bi bila predviđena ovlašćenja suda za njegovo sprovođenje. Zakon u članovima 62. i 63. ustanovljava obavezu suda u upravnom sporu na donošenje odgovarajućih odluka, već prema tome kakav je stav upravni organ zauzeo prema prethodnoj presudi suda prilikom donošenja novog rešenja.

Ovlašćenja upravnog suda

Zakonodavac u citiranom članu 63. Zakona ostavlja mogućnost upravnom organu, čiji je akt poništen presudom suda donetom u upravnom sporu, da u roku od 30 dana donese novi upravni akt u skladu sa nalogom iz presude i iznetim pravnim stavom. Po proteku ovog roka stranka stiče mogućnost da traži od organa da takav akt donese. Ukoliko organ akt ne donese ni za sledećih sedam dana u odnosu na podneti zahtev, stranka može tražiti donošenje takvog akta od suda koji je doneo presudu.

Kakve su dalje obaveze upravnog suda? Po podnetom zahtevu, sud će zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije donet. Nadležni organ takođe ima obavezu da dostavi obaveštenje sudu u sledećih sedam dana. Zakonodavac će reći: “Ako to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa. Sud će to rešenje dostaviti organu nadležnom za izvršenje i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor.” Na izloženi način je citiranom odredbom obezbeđena autoritativnost u sprovođenju ranije donete presude suda i istovremeno, što je jednako važno, obezbeđena je zaštita stranke u upravnom postupku.

Čini nam se da zakonodavac navedenu odredbu nije razradio do kraja. On se ne bavi situacijama u kojima sud u upravnom sporu ni pravno, a ni faktički nije u mogućnosti da u novom postupku donese rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa. Zbog toga i postoji obaveza Vrhovnog suda Srbije, kao najvišeg suda u Republici Srbiji, da svojim pravnim stavovima nadomesti nepotpunosti i nedorečenosti u zakonima, a koje praktični život postavlja u vođenim sudskim sporovima. Tako su se u primeni odredbe člana 63. ovog zakona u praksi iskristalisali stavovi prema kojima sud u upravnom sporu, u ponovnom postupku, ne može da donese rešenje koje zamenjuje akt nadležnog organa ukoliko se recimo, podnetim zahtevom kod upravnog organa traži izdavanje kopije plana kod geodetskog organa, jer sud takva ovlašćenja nema. Takođe, ni kod zahteva za izdavanje uverenja o određenim činjenicama o kojima organ vodi evidenciju po službenoj dužnosti, sud u upravnom sporu donetim rešenjem ne može da zameni nedonošenje takvog akta od strane upravnog organa. U takvoj situaciji, upravnom sudu, radi autoritativnosti donetog rešenja, ne ostaje ništa drugo do da naloži organu da takav akt donese uz obaveštenje organa koji vrši nadzor nad nadležnim organom da ovaj nije postupio po presudi suda.

Život je naravno, daleko bogatiji od zakonodavca, pa su sudovi u obavezi da, u nedostatku izmena zakona praćenjem životnih situacija, stvaranjem prakse koja neće biti u suprotnosti sa postojećim zakonima, daju rešenja i za sve nove pravne situacije koje se pojave.

U upravnom sudovanju se postavilo praktično pitanje vezano za obavezu upravnog organa posle uvažavajuće presude u upravnom sporu i poništaja osporenog rešenja zbog stvarne nenadležnosti upravnog organa, da u toj upravnoj stvari odlučuje. Organ čiji je akt poništen ima obavezu prema presudi suda da se oglasi stvarno nenadležnim i da sve spise upravne stvari ustupi nadležnom organu. Taj drugi, stvarno nadležan organ u upravnom postupku, ima obavezu da odluči u datoj upravnoj stvari. Sada rokovi iz citiranog člana 63. Zakona počinju da teku u odnosu na nadležan organ kome su dostavljeni spisi, a ne u odnosu na prethodni organ čiji je akt poništen zbog nenadležnosti. Tako smo došli do ključnog pitanja - da li stranka može da se obrati sudu koji je doneo raniju presudu sa zahtevom u smislu člana 63. Zakona u odnosu na novi organ koji je nadležan da odlučuje u odnosnoj upravnoj stvari? Odgovor bi bio da može i to samo pod uslovom da je upravni sud, koji je doneo raniju presudu, stvarno nadležan da odlučuje o zakonitosti akata novog organa kome je upravni predmet ustupljen. Ukoliko sud koji je doneo raniju presudu ne bi bio stvarno nadležan da odlučuje o zakonitosti akata novog upravnog organa kome je predmet ustupljen, ima jedinu obavezu da se oglasi stvarno nenadležnim i spise ustupi stvarno nadležnom sudu koji će odlučiti o opravdanosti razloga novog organa da ne donese rešenje u upravnom postupku. Dakle, ne bi imao pravnu mogućnost da sam reši upravnu stvar i donese rešenje u smislu člana 63. Zakona koje zamenjuje akt upravnog organa.

U pravcu izloženog shvatanja, Okružni sud u Novom Sadu u rešenju Ui. 1/02 od 31.1.2002. godine, dao je u razlozima presude, rekli bismo, školski primer zakonitog postupanja, oglašavajući se stvarno nenadležnim i ustupajući predmet Vrhovnom sudu Srbije:

“Iz svega gore navedenog proizilazi da Okružni sud u Novom Sadu, koji je imao jurisdikciju nad Advokatskom komorom Vojvodine, bio je stvarno nadležan da donese presudu U. 72/94 kojom je tužbom osporeni drugostepeni akt Advokatske komore Vojvodine poništio kao donet od strane nenadležnog organa, ali shodno navedenoj odredbi stava 2. člana 33. Zakona o advokaturi i Službi pravne pomoći, Okružni sud u Novom Sadu nije nadležan da u izvršenju te svoje presude donese rešenje koje će u svemu zameniti akt koji je u izvršenju presude trebalo da donese nadležni organ Advokatske komore Srbije, jer takvo rešenje može doneti samo Vrhovni sud Srbije koji ima jurisdikciju nad Advokatskom komorom Srbije.”

Iz svega rečenog nužno se nameće sledeći pravni stav:

“Sud koji je uvažio tužbu i poništio akt organa uprave zbog njegove stvarne nenadležnosti, ovlašćen je da u smislu člana 63. Zakona o upravnim sporovima postupa i u odnosu na upravni organ kome je kao nadležnom predmet ustupljen samo ukoliko i u odnosu na taj organ ima stvarnu nadležnost za odlučivanje u upravnom sporu.”

*        *        *

Cilj iznošenja pravih primera iz prakse treba da bude ne samo u obogaćivanju upravno-sudske prakse, već u istoj meri predstavlja i ukazivanje zakonodavcu da njenim praćenjem poboljšava zakonska rešenja i prilagođava ih životnim situacijama.