Jedna, nesumnjivo, od najvažnijih nadležnosti ustavnog suda je rešavanje ustavnog spora. Dok je za redovne sudove i time za sudske sporove karakterističan spor između stranaka, za ustavne sudove i time za ustavne sporove bitna je opšta norma (opšti akt) koja se osporava i odnosu na norme ustava ili zakona, njen odnos prema, u hijerarhiji opštih normi, višoj (jačoj) normi. Dakle, prva karakteristika ustavnog spora je njegov predmet spora (odnos niže norme prema višoj normi) tj. pitanje ustavnosti ili zakonitosti osporene norme. Druga važna karakteristika ustavnog spora sastoji se u činjenici da ustavni spor nije i stranački spor, jer ustavni sud koji rešava taj spor ne ide za tim da udovolji zahtevu jednog od učesnika spora, već da prema načelu materijalne istine utvrdi ono što najviše odgovara objektivnom pravu, tj. da li je niža opšta norma saglasna sa višom normom, odnosno da reši pitanje ustavnosti ili zakonitosti. Definiciju pojma ustavnog spora vrlo sažeto dao je prof. Vili Gajger, sudija Ustavnog suda SR Nemačke navodeći: “Predmet postupka pred ustavnim sudom jeste zakon, a ne njegova primena na određeni činjenični sklop. Sud ne nastoji da ustanovi poredak u sklopu određenih ljudskih odnosa već da sam zakon dovede u poredak.” Dakle, cilj ustavnog spora je da se utvrdi da li je određena opšta norma ustavna ili zakonita, a ne da li je ona to, s obzirom na date razloge za koje ustavni sud nije vezan, budući da je u ustavnom sporu, koji je pokrenut, isključivi dominus litis ustavni sud, a ne učesnici spora. Drugim rečima, objektivnost ustavnog spora se sadrži u cilju tog spora, jer je, kako je već prethodno navedeno, cilj ustavnog spora zaštita načela ustavnosti i zakonitosti tj. načela vladavine prava. Prema tome, ustavni spor je spor između opštih normi, od kojih je jedna u hijerarhiji pravnih normi i viša, a druga niža, odnosno u kojoj je niža norma u suprotnosti sa višom, budući da je teorijska premisa načela ustavnosti i zakonitosti, tj. vladavine prava hijerarhija pravnih normi, koja nužno dovodi do zaključka prema kome je ustavni akt najviši pravni akt određenog pravnog poretka i pravni osnov i okvir za donošenje drugih normativnih akata. Imajući to u vidu, logično je da viša norma određuje formu i sadržinu niže norme, pa se otuda razlikuju formalni i materijalni pojam ustavnosti ili zakonitosti. Najčešće se formalna ustavnost ili zakonitost određuje kao saglasnost niže forme sa višom u pogledu tri elementa: a) nadležnost subjekata; b) postupak donošenja; i c) način materijalizacije. Materijalna ustavnost ili zakonitost je u stvari: “saglasnost odnosnog akta s ustavom u pogledu sadržine”. Utvrđivanje navedene formalne i materijalne ustavnosti podrazumeva postojanje pisanog ustava: “materijalne snage demokratije i ratne mašine naroda protiv svakog despotizma” - Jovan Đorđević, Kontrola ustavnosti zakona i američka demokratija, Beograd, 1937, str. 18. Nalazim, da je ovde potrebno citirati prof. Đorđevića koji kaže na istom mestu: “Problem zakonitosti se odnosi samo na potčinjavanje važećem pozitivnom pravu. Ideja zakonitosti ne sadrži u sebi nikakva ograničenja akata vlasti zakonodavnih organa u njihovom stvaranju prava. Načelom ustavnosti načelo zakonitosti osigurava se i pojačava se novim faktorom: pravnim granicama u kojima se može kretati zakonodavna vlast pri donošenju zakona... Čvrst ustav predstavlja određena pravila koja parlament ne može da mimoiđe kad vrši svoje zakonodavne funkcije. Ona stavljaju parlament, kao glavnog stvaraoca zakona, u isti položaj kao što država, u kojoj važi načelo zakonitosti; stavlja upravu, kao glavnog izdavača uredbi”.

Odredbama člana 46. Ustavne povelje državne zajednice Srbije i Crne Gore (u daljem tekstu: Ustavna povelja), pored ostalog, utvrđeno je da Sud Srbije i Crne Gore odlučuje o: usklađenosti ustava država članica s Ustavnom poveljom; usklađenosti zakona Srbije i Crne Gore s Ustavnom poveljom; usklađenosti zakona država članica s Ustavnom poveljom i sa zakonom Srbije i Crne Gore, a odredbom člana 51. utvrđeno je da Ustavna povelja, zakoni i nadležnosti Srbije i Crne Gore i ustavni zakoni i nadležnosti država članica moraju biti usklađeni.

Dakle, prethodno navedenim odredbama Ustavne povelje utvrđen je princip (načelo) ustavnosti i zakonitosti tj. načelo vladavine prava u kome je utvrđen princip hijerarhije opštih pravnih normi, kao i organ (institucija) koji ima pravo i dužnost da obezbeđuje ostvarivanje navedenog načela.

Za razliku od Ustava SRJ, kojim je, u članu 127. bilo uređeno: da svako može dati inicijativu za pokretanje postupka za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti (stav 1); da postupak pred Saveznim ustavnim sudom pokreću državni organi i pravna lica kad ocene da im je povređeno pravo ili interes aktom čija se ustavnost i zakonitost osporava (stav 2); i da Savezni ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti (stav 3), Ustavnom poveljom nije uređeno pitanje pokretanja postupka pred Sudom Srbije i Crne Gore radi rešavanja ustavnog spora.

Budući da to pitanje nije uređeno Ustavnom poveljom to se ono mora urediti Zakonom o organizaciji, funkcionisanju i načinu rada Suda Srbije i Crne Gore koji donosi Skupština Srbije i Crne Gore, na osnovu člana 50. Ustavne povelje. Zbog značaja ovog pitanja u ostvarivanju načela vladavine prava, nalazim, da uređivanje ovog pitanja zaslužuje posebnu pažnju. Kako je već prethodno navedeno da je osnovna karakteristika ustavnog spora da on nije uslovljen postojanjem, odnosno nepostojanjem konkretnog spora, jer se on pokreće nezavisno od toga. Drugim rečima, za ustavni spor (objektivni spor) irelevantno je da li postoji ili ne postoji konkretni (subjektivni) spor. Za postojanje ustavnog spora bitno je da kod određenih subjekata, kojima je dato pravo da ga pokreću, postoji sumnja o usklađenosti određenih opštih normi i da je ta sumnja osnov za pokretanje apstraktnog spora o usklađenosti određenih opštih normi.

Zaštita, pokretanjem ustavnog spora, traži se od opšte norme, a ne od povrede nanesene njenom primenom koja se ispituje u vezi sa konkretnim sudskim sporovima pred redovnim sudovima, a ne ustavnim sudom. Polazeći od činjenice da je vladavina prava načelo kojem teži svako demokratsko društvo, jer je to opšti interes svakog njenog člana, to se mera demokratičnosti i dostupnosti jednog sistema kontrole ustavnosti i zakonitosti određuje i po tome da li građanin - pojedinac raspolaže pravom da pokrene ili inicira pokretanje apstraktnog spora o usklađenosti opštih akata. Naime, nesumnjivo je da je najveći domet u zaštiti prava građana i u ostvarivanju načela ustavnosti i zakonitosti priznavanje mogućnosti da se sam građanin neposredno obrati ustavnom sudu radi zaštite svojih prava ili ustava i zakona. Državni organi, i kad raspolažu pravom na pokretanje ustavnog spora, često pretrpani redovnim poslovima, ne stižu da intervenišu kod ustavnog suda u cilju zaštite ustava ili zakona. Građanin - pojedinac je mnogo češće u situaciji da primeti neusklađenost opštih normi ili da snosi posledicu toga stanja.

Iz dosadašnje prakse kako bivšeg Ustavnog suda Jugoslavije tako i Saveznog ustavnog suda ukazuje se da je intervencija pred tim sudovima, u pogledu ustavnosti i zakonitosti opštih normi bila preko 90% od građana - pojedinaca i da je zahtev za takvu intervenciju od državnih organa bio u najmanjem procentu, gotovo simboličan. Smatram, da bi zbog opšteg interesa za što potpuniju realizaciju načela ustavnosti i zakonitosti trebalo zadržati već višegodišnje pravo građanina da može inicirati postupak ustavnosti i zakonitosti pred Sudom Srbije i Crne Gore, koji bi imao pravo i dužnost da oceni osnovanost svake te inicijative, a određenim državnim organima kako državne zajednice Srbije i Crne Gore tako i državnim organima država članica i lokalne samouprave, kao i pravnim licima, kad ocene da im je određenim opštim normama povređeno pravo ili interes, treba utvrditi pravo ne samo da daju inicijativu nego i da direktno pokrenu postupak za ocenjivanje usklađenosti osporenih normi. Ima zagovaranja da građaninu više ne treba utvrditi navedeno pravo ili ga ograničiti tako da on može dati inicijativu, ali samo preko ovlašćenog punomoćnika koji mora imati položen advokatski ispit. Uskraćivanje ovog prava građaninu ili njegovo navedeno ograničenje se pravda razlozima ekonomičnosti i racionalnosti postupka. Mislim, da prioritet treba dati instrumentima koji čine pravnu pretpostavku za što uspešniju realizaciju načela ustavnosti i zakonitosti, pa i instrumentu koji ne isključuje mogućnost korišćenja svojevrsne actio popularis tj. da građanin nezavisno od toga da li lično snosi povredu ima mogućnost da inicira ustavni spor u cilju zaštite ustavnosti i zakonitosti. U istom cilju te građane treba i osloboditi snošenja troškova ustavnog spora tj. da ne plaćaju takse, već da samo snose svoje troškove. Treba razmisliti, umesto ukidanja ili ograničavanja dosadašnjeg prava građanina na podnošenje inicijative (upozorenja na određenu neustavnost ili nezakonitost) ustavnom sudu, od čijeg stava zavisi hoće li ona uopšte imati neki pravni efekat ili ne, ne bi li bilo umesno da se građanima još više otvori mogućnost za pokretanje postupka za ocenjivanje usklađenosti opštih normi pa da njihov zahtev ima rang predloga o pokretanju tog postupka. Ovu mogućnost treba sagledati ne samo onda kada je građanin pogođen nekim neusklađenim opštim aktom, već i kad je povređen neki njegov, u najširem smislu, shvaćen interes (da vlada pravo nasuprot pojedinačnoj volji, da vladaju ustav i zakon nasuprot vladavine ljudima od strane ljudi). To bi, u tom slučaju, bila prava actio popularis kojom bi građanin mogao da raspolaže u cilju zaštite osnovnog načela svake demokratske države - ustavnosti i zakonitosti i koju bi on mogao koristiti bez ikakvih formalnosti i legitimacija. Opasnost od pretrpavanja Suda Srbije i Crne Gore mnoštvom neopravdanih predloga otpada, jer bi takvo pravno sredstvo bilo dozvoljeno samo u slučajevima gde je reč o opštim pravnim aktima, a oni su Ustavnom poveljom, kako je prethodno navedeno, svedeni na minimum. Ako bi se navedeno pravo građanina da pokrene postupak za ocenjivanje usklađenosti opštih normi, utvrđenih u nadležnosti Suda Srbije i Crne Gore, odbacilo, a postojeća inicijativa ukinula ili ograničila na obavezu građanina da tu inicijativu podnosi samo preko advokata, kojeg inače mora da plati) postavlja se i pitanje šta će taj Sud, imajući u vidu dosadašnju praksu, uopšte raditi? Inače, smatram da i anonimne inicijative (zahteve) za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti opštih normi takođe, treba uzimati u postupak, što je i do sada činjeno, jer i ti zahtevi imaju za cilj jačanje principa vladavine prava. Smatram, da je ovde celishodno napomenuti reči sudije Ustavnog suda Italije - Đovani Kasandra koji je na jednom mestu napisao: “Dobro znam da ni pravne norme ni svečane deklaracije iz ustavnih povelja nisu dovoljne da osiguravaju uspešno rešavanje večitog sukoba u životu države - sukoba između slobode i vlasti ili, što je isto, između progresa i konzervatizma, čijem je rešavanju u krajnjoj liniji usmerena aktivnost Ustavnog suda.”

Iz svega navedenog proizilazi da nema ustavnosti u pravnom smislu bez ustavnosti u političkom smislu, pa, zbog toga, treba način za pokretanje postupka za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti opštih normi postaviti što više i demokratskih što otvorenije.

Ni ovo pitanje nije uređeno Ustavnom poveljom, pa se, zbog toga, to pitanje takođe, mora urediti Zakonom državne zajednice Srbije i Crne Gore.

Kako je već navedeno Sud Srbije i Crne Gore, na osnovu člana 46. Ustavne povelje, nadležan je da odlučuje o usklađenosti ustava država članica sa Ustavnom poveljom, o usklađenosti zakona Srbije i Crne Gore s Ustavnom poveljom i o usklađenosti zakona država članica sa zakonom Srbije i Crne Gore. Ovde treba imati u vidu i odredbu člana 16. Ustavne povelje kojom je utvrđeno da ratifikovani međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava imaju primat nad pravom Srbije i Crne Gore i pravom država članica. Iz ove odredbe proizilazi da je Sud Srbije i Crne Gore nadležan da odlučuje i o usklađenosti zakona Srbije i Crne Gore i zakona država članica sa navedenim međunarodnim aktima. U pogledu pravnih posledica odluke Suda Ustavnom poveljom (član 48) uređeno je samo: 1) da su odluke Suda obavezujuće i bez prava na žalbu; i 2) da je Sud ovlašćen da stavi van snage zakone, druge propise i akte institucija Srbije i Crne Gore koji su u suprotnosti sa Ustavnom poveljom i zakonima Srbije i Crne Gore. Dakle, ostala su otvorena pitanja: 1) koje su pravne posledice odluke Suda, kojom je utvrdio da odredba Ustava države članice nije usklađena sa Ustavnom poveljom; 2) koje su pravne posledice odluke Suda kojom je utvrdio da zakon, drugi propis ili opšti akt institucija Srbije i Crne Gore nije usklađen sa ratifikovanim međunarodnim ugovorom i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava; 3) koje su pravne posledice odluke Suda kojom je utvrdio da zakon države članice nije usklađen sa zakonom Srbije i Crne Gore.

Kad su u pitanju pravne posledice odluke Suda kojom je utvrdio da određena odredba ustava države članice nije usklađena sa Ustavnom poveljom, mislim da treba zadržati bivša rešenja koja su bila utvrđena Ustavom SRJ i Zakonom o Saveznom ustavnom sudu.

Naime, odredbom člana 130. stav 1. Ustava SRJ bilo je utvrđeno da kad Savezni ustavni sud utvrdi da postoji nesaglasnost pojedinih odredaba ustava republika članica sa Ustavom SRJ, te odredbe prestaju da važe posle šest meseci od utvrđivanja nesaglasnosti, ako se u tom roku ne otkloni neusklađenost. Ovde treba samo dodati da Sud u navedenom roku, ako je došlo do usklađivanja, tu usklađenost ocenjuje posebnom odlukom, i da se odredba ustava republike članice, za koju je utvrđena da nije usklađena sa Ustavnom poveljom, ne može primenjivati na odnose koji su nastali pre dana objavljivanja odluke Suda u službenom glasilu Srbije i Crne Gore, ako do toga dana nisu pravosnažno rešeni.

Kad su u pitanju odluke Suda kojima je utvrđena neusklađenost zakona, drugih propisa i opštih akata institucija Srbije i Crne Gore sa Ustavnom poveljom i međunarodnim aktima neusklađene odredbe bi prestale da važe danom objavljivanja odluke Suda u službenom glasilu Srbije i Crne Gore i ne bi se mogle primenjivati na odnose koji su nastali pre dana objavljivanja odluke, ako do toga dana nisu pravosnažno rešeni. Propisi i drugi opšti akti doneti za izvršenje zakona Srbije i Crne Gore i drugih propisa institucija Srbije i Crne Gore za koje je odlukom Suda utvrđeno da nisu usaglašeni sa Ustavnom poveljom i međunarodnim aktom ne bi se mogli primenjivati od dana objavljivanja odluke.

Izvršavanje pravnosnažnih pojedinačnih akata donetih na osnovu opšte norme koja se više ne može primenjivati, ne bi se mogla dozvoliti niti sprovesti, a ako je izvršenje započeto ono bi se obustavilo.

Svako kome je povređeno pravo konačnim ili pravnosnažnim aktom donetim na osnovu opšte norme, za koju je odlukom Suda utvrđeno da postoji neusklađenost, imao bi pravo da traži od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta u roku od šest meseci od dana objavljivanja odluke Suda u službenom glasilu Srbije i Crne Gore i ta bi odluka predstavljala razlog za ponavljanje postupka pred organom koji je doneo konačni ili pravnosnažni pojedinačni akt.

Iste posledice odluka Suda imala bi i kad je njome utvrđena neusklađenost zakona države članice sa zakonom Srbije i Crne Gore ili međunarodnim aktom.

Međutim, pored navedenih posledica treba urediti i pitanje u slučaju da se izmenom pojedinačnog akta donetog na osnovu neusklađene norme ne mogu otkloniti nastale štetne posledice tako što bi se Sud Srbije i Crne Gore ovlastio da u tom slučaju može odrediti da se nastale posledice otklone povraćajem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način, i da li ta odluka Suda predstavlja pravni osnov za lice koje je imalo štetne posledice pred nadležnim redovnim sudom da ostvari odlukom Suda Srbije i Crne Gore određeni način otklanjanja nastalih posledica ako se to pitanje ne reši pred organom koji je doneo pojedinačni akt.

Ovo pitanje takođe nije rešeno Ustavnom poveljom, kao što nije ni utvrđen broj sudija Suda. Međutim, u pogledu sastava Suda, odredbama člana 49. Ustavne povelje, utvrđeno je: da kada Sud ocenjuje usklađenost zakona ili nadležnosti država članica sa zakonima ili nadležnostima Srbije i Crne Gore ili država članica međusobno, u radu sednice Suda Srbije i Crne Gore učestvuju i odlučuju i sudije ustavnih sudova država članica (stav 1); i da kad ocenjuje usklađenost ustava, zakona ili nadležnosti država članica s Ustavnom poveljom, zakonima ili nadležnostima Srbije i Crne Gore, u radu sednice Suda Srbije i Crne Gore učestvuju i odlučuju i sudije ustavnog suda te države članice (stav 2).

U pogledu načina odlučivanja Suda kada ne odlučuje zajedno sa sudijama ustavnog suda države članice, mislim da treba urediti tako da Sud odlučuje većinom glasova svih sudija, a za punovažno odlučivanje potrebno je prisustvo najmanje dve trećine sudija. Kad je u pitanju odlučivanje na tzv. zajedničkoj sednici (kad odlučuju i sudije ustavnog suda države članice) mislim, da je potrebno urediti tako što je za punovažno odlučivanje potrebno prisustvo većine sudija svakog suda, a odluke se donose većinom glasova prisutnih sudija. Naime, potrebno je izbeći rešenje koje vodi konfederalizaciji Suda, budući da se Sud, u navedenim slučajevima odlučivanja zajedno sa sudijama ustavnog suda država članica, pojavljuje kao jedinstven Sud, ali je potrebno obezbediti većinsko prisustvo sudija iz svakog suda.

Kad je u pitanju sastav Suda Srbije i Crne Gore, ovde treba podsetiti da je odredbom člana 47. stav 1. Ustavne povelje utvrđeno da Sud čini jednak broj sudija iz obe države članice. Istim članom je utvrđeno da mandat tih sudija traje šest godina i da mogu biti birane samo jednom.

Uređivanje navedenih, kao i mnogih drugih otvorenih pitanja, Zakonom o organizaciji, funkcionisanju i načinu odlučivanja Suda Srbije i Crne Gore, zahteva, pored konstruktivne političke volje, stručni i odgovorni prilaz predlagača navedenog Zakona, koji zahteva uključivanje u izradi tog Zakona što šireg kruga stručne javnosti, budući da u velikoj meri od budućih rešenja datih u navedenom Zakonu, zavisi i uspešno funkcionisanje vrlo značajne institucije državne zajednice Srbija i Crna Gora. Ovo je skromni prilog u navedenom cilju.