O NEKIM ASPEKTIMA SPOLJAŠNJE KONTROLE RADA POLICIJE

Mr Velisav Marković

Još u vreme starog Rima uočeno je da moć koja se daje naoružanim organima može ne samo da se odmetne od građana već i da posluži za potkopavanje uticaja, moći i opstanka nosilaca političke vlasti. Tako su se Rimljani, našavši se pred činjenicom da im pretorijanci (telesna straža imperatora) počinju da nameću vladaoca po svojoj volji, zapitali: Quis custodiet ipsos custodes - A ko će stražariti nad stražarima.1

Policija je naročito ispoljavala izuzetnu moć, podređenu potrebama režima, u mnoštvu apsolutističkih država, u fašističkim režimima u periodu staljinizma i u nekim totalitarnim režimima.

Iako su odstupanja od svrhe policijske uloge blagovremeno uočena, društvo u dugom periodu svog razvoja nije bilo sposobno da policiju podredi demokratskoj kontroli i učini je odgovornom za svoje postupke.

Na zastoj u obezbeđenju kontrole nad policijom posredno su uticale i ideje pravne države povodom kojih je razvijeno idealističko uverenje kako se puna kontrola policije može postići samo detaljnim uređivanjem ovlašćenja i procedura za postupanje.

Međutim, praksa je i dalje beležila odstupanja od pravom definisane uloge policije a posebno pojave brutalnosti, korupcije, povreda discipline, zanemarivanja pojedinih dužnosti nejednake zaštite građana i drugog. Istovremeno, da bi se suprotstavila rastućem kriminalu i sve složenijim problemima održavanja reda, društvo je bilo prinuđeno da jača policijske snage i daje im šira ovlašćenja. Tako se društvo našlo u procepu između nužnosti jačanja policije i rizika od nje, između potrebe za zaštitom koju policija pruža i pretnje koju policija može da predstavlja.2

Osnovni ciljevi kontrole policije su: ograničavanje njene moći, usmeravanje njenog delovanja potrebama društva (umesto isključivo potrebama politike), podvođenje njenog ukupnog delovanja pod princip vladavine prava i sprečavanje svih drugih oblika odstupanja od zakonskih zadataka i procedura za vršenje tih zadataka.

Glavno pitanje kontrole se sastoji u tome kako postići da policijska praksa, posebno u situacijama koje podrazumevaju korišćenje diskrecione vlasti bude u okviru i prava i interesa društvene zajednice.

Pod kontrolom se podrazumeva “svesna i svrsishodna ljudska delatnost koja ima za cilj da nešto proverava”.3 Kontrola je po pravilu naknadna aktivnost i ima za krajnji cilj “otklanjanje odnosno ispravljanje utvrđenog odstupanja, kako bi se kontrolisani rad vratio u normalni tok.”

Prema Bogoljubu Milosavljeviću: “Pod pojmom kontrole ovde se, dakle, podrazumeva poseban vid interakcije između policije i društva koji ima za cilj usaglašavanje policijskog delovanja sa njenom ulogom i eventualno preduzimanje mera i odgovornosti zbog utvrđenih odstupanja.4

Mehanizmi kontrole mogu biti formalni i neformalni, u zavisnosti da li kontrolu vrše naročiti, pravno ovlašćeni organi ili ostali društveni subjekti. Formalna sredstva kontrole su ona koja vrši vlada, sudovi, građanski odbori za nadzor i dr. Neformalna su ona koja vrši štampa i drugi mediji, interesne grupe, javno mnjenje i dr.

Formalni mehanizmi kontrole pojavljuju se kao mogućnost postizanja kompletno zamišljene ideje društvenog uticaja radi otklanjanja utvrđenih nepravilnosti, kao konačne svrhe kontrole. Međutim, to je idealna situacija.

Sredstva kontrole, sama po sebi, ne podrazumevaju progresivnu vrednosnu orijentaciju,5 ona su samo tehnički izraz društvenih zakona (koji su vrednosno orijentisani) i zatim, postavljenih ciljeva kontrole. Međutim, moguće je i dešava se da se idealno postavljena kontrola ostvaruje na nepotpun, pogrešan i neadekvatan način. Ni neformalni mehanizmi kontrole nisu bez slabosti, kao ni bez određenih prednosti. U red njihovih slabosti može se uvrstiti mogućnost da pojedini od njih budu zloupotrebljeni u korist političkih ili drugih grupnih interesa, umesto u korist građana. No ne treba gubiti iz vida da su neformalni mehanizmi kontrole značajni kao važan korektiv formalnih mehanizama i pogodni da otklone neke od njegovih slabih strana.

Pored podele kontrole na formalnu i neformalnu značajna je i podela na unutrašnju i spoljašnju.6

Kriterijum za ovu podelu je opredeljen s obzirom da li se lokacija pojedinog sredstva kontrole nalazi unutar policijske organizacije ili izvan nje. Obe ove vrste mogu biti formalne i neformalne.

SPOLJAŠNJA FORMALNA SREDSTVA KONTROLE

U spoljašnja formalna sredstva kontrole spadaju:

- parlamentarna kontrola;

- kontrola vlade i drugih organa izvršne vlasti;

- kontrola nevladinih tela;

- sudska kontrola;

- kontrola tužilaštva;

- ustavno-sudska kontrola;

- ombudsman.

U okviru navedenih sredstava kontrole ovde se govori o detaljnijoj kontroli vlade i nevladinih tela.

KONTROLA VLADE I DRUGIH ORGANA IZVRŠNE VLASTI

Od svih subjekata formalne kontrole vlada se pojavljuje kao nosilac objektivno najjačih uticaja na rad policije. Iz ustavne i zakonske pozicije naše vlade vidi se da je ona ovlašćena za donošenje podzakonskih akata radi izvršavanja zakona; utvrđivanje predloga budžeta i staranje o njegovom izvršenju; utvrđivanje načela za unutrašnju organizaciju upravnih organa i davanje saglasnosti na opšta akta o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u tim organima; postavljanje i razrešenje funkcionera u tim organima i vršenje nadzora nad njihovim radom; poništavanje i ukidanje njihovih nezakonitih propisa; razmatranje programa rada i izveštaja o njihovom radu; predlaganje njihovog osnivanja i ukidanja; donošenje smernica i načelnih stavova za izvršavanje zakona i drugih propisa; nalaganje organima uprave preduzimanja određenih mera iz okvira njihove nadležnosti itd.

Radnja upravne vlasti nastavlja se na radnju izvršne vlasti pa pošto se uprava sastoji iz činovničkog, birokratskog elementa, to je ideal svake demokratske države bio da taj element stavi pod nadzor političkog elementa, izvršne vlasti, koji bi usmeravao i usklađivao radnje upravne vlasti.

Međutim, široka ovlašćenja vlade prema policiji stvaraju mogućnost da vlada zahteva od policije delovanje koje nije saglasno zakonu, a posebno koje je motivisano političkim interesima.

Mešanje vlade u rad policije na nezakonit način ne bi moglo za policiju da bude opravdanje za kršenje zakona.

Problem bi se mogao rešiti tako što je ministar dužan da upozori vladu na nezakonitost njenog zahteva i da podnese ostavku u slučaju insistiranja vlade na takvom zahtevu. Pored toga postoji mogućnost intervencije u parlamentu. Problem se komplikuje kada ministar nije spreman na pomenutu intervenciju zbog čuvanja sopstvenog položaja, bilo zbog solidarisanja sa politikom vlade. U tom slučaju rešavanje problema se prenosi u domen naknadnih intervencija parlamenta ili sudstva do kojih obično dolazi na zahtev javnosti.

Sama kontrolna ovlašćenja vlade nad policijom delom se prenose u krug obaveza pojedinih članova vlade. U zemljama koje imaju jedinstvenu policijsku organizaciju takva ovlašćenja se najčešće prenose ministru unutrašnjih poslova.

U zemljama koje tradicionalno razlikuju delatnost i organizovanje administrativne i sudske policije obično se kontrola u vezi sa održavanjem reda prenosi ministru unutrašnjih poslova, a u vezi sa krivičnim istragama - ministru pravde.7

Formalna kontrola nad policijom, mimo vlade od strane drugih organa izvršne vlasti karakteristika je manjeg broja zemalja. Na primer, SAD gde je kontrola nad saveznim policijskim agencijama u rukama predsednika (kao nosioca izvršne vlasti u predsedničkom sistemu). On je vrši preko direktora FBI. Kontrola nad policijskim snagama zemalja članica je u rukama guvernera kao najviših biranih funkcionera, a kontrola nad gradskim policijama je u rukama gradonačelnika ili gradskih veća.

KONTROLA NEVLADINIH TELA

U jednom broju zemalja, sa uglavnom Anglosaksonskim modelom policije, postoje naročite nevladine institucije za kontrolu policije organizovane sa namerom da ne zavise od političkih uticaja.

U nevladina tela za kontrolu policije mogu spadati:

a)   komisije i statutarna tela za kontrolu policije,

b)   odbori za građanski nadzor nad policijom i tela za rešavanje predstavki na rad policije,

c)   savetodavna tela.

a) Komisije i statutarna tela za kontrolu policije mogu biti osnovana zakonom - na nacionalnom, ili statutima lokalnih zajednica - na lokalnom nivou. Teži se da personalni sastav ovih tela bude vanpartijskog karaktera.

    Pored tipično kontrolnih ovlašćenja pojedina tela mogu imati i administrativna ovlašćenja.8

    Značajna uloga komisija i statutarnih tela u oblasti kontrole policije razvijena je u Japanu, Švedskoj, Kanadi, delimično SAD a naročito u Velikoj Britaniji. U Japanu osnovni organ je Nacionalna komisija za javnu bezbednost, čiji članovi nisu bili birani ili imenovani na položaje u organima vlasti tokom prethodnih pet godina, ima ovlašćenja da imenuje šefa državne policije, vrši nadzor nad pojedinim operacijama zapošljavanjem i unapređivanjem osoblja, procedurama i drugim aspektima rada. Švedska ima Nacionalni savet policije, sastavljen od šest članova - predstavnika javnosti i dva predstavnika policije. Nalazi se pri Ministarstvu pravde i ima široka ovlašćenja: inspekcija radi utvrđivanja stanja u policiji, kontrola planova razvoja, davanje predloga i sugestija, donošenje uputstava i preporuka sa obavezujućom snagom. U Velikoj Britaniji, koja je još 1829. godine, počela sa osnivanjem nevladinih tela za kontrolu policije, postoje odbori u svim grofovijama kao statutarna tela izvan strukture lokalnih vlasti i nacionalne vlade nazivaju se “policijskim vlastima” (Police Authority). Njihov sastav čine dve trećine članova iz redova lokalnih veća i jedna trećina iz reda sudija okružnih sudova. Odbori biraju šefove policije, odlučuju o brojnosti policijskih snaga donose disciplinske odluke i vrše kontrolu nad svim ostalim pitanjima.

b) Odbori za građanski nadzor i tela za rešavanje predstavki na rad policije imaju osnovno ovlašćenje da ispituju predstavke i žalbe na rad policije zbog lošeg ponašanja policajaca ili zbog kršenja prava građana, od strane policije.

    Pretpostavka je da je policijska organizacija, kao zatvorena struktura sklona prikrivanju slabosti u svojim redovima, pre nego pouzdanom i pravilnom kažnjavanju prekršaja svojih članova. To je u temelju ideje o građanskom nadzoru.

    Malo je zemalja koje su u praksi proverile vrednost ovih tela.

    U Velikoj Britaniji, Zakonom o policiji i dokazima u krivičnom postupku iz 1984. godine, potvrđeni su odbori za rešavanje žalbi na rad policije (Police Complains Board). Odbori su sastavljeni od građana koji po prijemu žalbe na rad policije, imenuju jednog policijskog inspektora da vrši istragu i utvrdi okolnosti određenog slučaja. U toj fazi postupka odbor se pojavljuje kao nadzorni organ koji kontroliše sprovođenje istrage, a potom odlučuje o izricanju sankcije. U načelu, odbori su nadležni za ove slučajeve u kojima se izriče optužba za tešku telesnu povredu ili smrt građanina, koju je skrivila policija (upotrebom sredstava prinude), a mogu uzeti u razmatranje i druge slučajeve bez takvih posledica, ako ocene da je to od interesa za javnost.9

c) Savetodavna tela se obrazuju kao saveti za prevenciju kriminaliteta ili saveti generalne nadležnosti sa ulogom iznošenja i razmatranja problema u vezi sa radom policije, na davanje preporuka, predloga, saveta i sl. tako da nemaju ovlašćenja za donošenje obavezujućih odluka.

SPOLJAŠNJA NEFORMALNA SREDSTVA KONTROLE

U zavisnosti od stepena demokratizacije u društvu, u određenoj meri je svuda u svetu prisutan uticaj javnosti, medija, političkih partija, interesnih, odnosno, grupa za pritisak i drugih spoljašnjih neformalnih mehanizama na policiju.10

Šira javnost utiče na rad policije formiranjem “javnog mnjenja”, ili javnog mišljenja. Ono izražava skup stavova, ubeđenja i gledišta građana određene sredine u vezi sa radom policije. Na formiranje javnog mnjenja utiču mediji, sredstva propagande, političke partije, udruženja građana, interesne grupe, nauka, javne ličnosti, organi vlasti i dr.11

Javno mnjenje utiče na rad policije kroz pritiske i osude koje mogu biti usmerene u pravcu zahteva za određenim promenama. Dalje, javno mnjenje može izražavati neodobravanje određenih postupaka što može da preraste u šire i trajnije nezadovoljstvo javnosti policijom i njeno neuvažavanje.

Mediji12 su takođe, važno sredstvo spoljašnje neformalne kontrole policije. Medijska prezentacija policijskog rada i kriminala, zastupljena je u dva pravca i to u tzv. informativne ili faktualne sadržaje i u zabavne ili fikcione sadržaje. Prvi se tiču prikaza stvarnih događaja a druge se odnose na izmišljene događaje. Mediji su u samom centru odnosa između policije i javnosti. Slika policije u medijima ima značajnu ulogu u očuvanju autoriteta pred javnošću. Takođe, dobro plasiran, argumentovan članak u uticajnoj štampi ili na televiziji često će prinuditi nosioce vlasti da bar odgovore ako ne i da nešto učine. Mediji, dalje, najviše utiču na formiranje javnog mnjenja, a poseban uticaj imaju na mlade i građane sa nižim stepenom obrazovanja.

Značaj vid neformalne kontrole nad policijom predstavljaju aktivnosti interesnih grupa, odnosno grupa za pritisak.

Interesne grupe čine grupe ljudi koje povezuju zajednički interesi i želje da te interese ostvare. Kao interesne grupe se pojavljuju političke partije, radničke organizacije i pokreti, trgovinske komore, profesionalna udruženja, organizacije žena, verske i manjinske organizacije, ekološki pokreti, pokreti za zaštitu ljudskih prava itd.

Interesne grupe mogu vršiti posredne uticaje pridobijanjem šire javnosti za ciljeve interesne grupe (pritisci preko medija, propagandnih sredstava i sl.) i neposredne uticaje na pripadnike policije (ličnim vezama, podmićivanjem, pretnjama, ucenama).

_____________________________________

1 Ova se izreka pripisuje “poslednjem velikom satiričaru i pesniku starog Rima” - Juvenalu (Satire, VI, stih 347), koji je živeo oko 60 - 140. godina nove ere.

2 Ovu kontradiktornost između potrebe društva da jača svoju policiju i da istovremeno ograničava i kontroliše na veoma uspešan način se u izveštaju Britanske kraljevske komisije o policiji iz 1962. godine, izražava sledećim rečima: “Društvo želi da policija bude snažna i efektivna u zaštiti javnog reda i prevenciji kriminaliteta, ali isto tako, ono zahteva da moć policajca bude kontrolisana i ograničena tako da ne ometa proizvoljnim postupcima lične slobode. Rezultat toga je da kontrolisana policija treba da bude snažna ali ne i nasilna; ona treba da bude efikasna, ali ne i nametljiva; ona treba da predstavlja nepristrasnu snagu u političkom telu društva ali i da bude podvrgnuta određenom stepenu kontrole od strane lica za koja se ne zahteva da budu nepristrasna a koja su odgovorna za nadzor nad policijom”. Navedeno prema B. Milosavljević: Nauka o policiji, Policijska akademija, Beograd 1997. god., str. 300.

3 Rečnik srpskohrvatskog književnog jezika, knj. 2 str. 833.

4 B. Milosavljević: op. cit. str. 303.

5 E. Pusić: Nauka o upravi, str. 83.

6 U literaturi se još pominju podele na političku i pravnu; prethodnu i naknadnu; represivnu i korektivnu; autoritativnu i savetodavnu; redovnu i povremenu; horizontalnu i vertikalnu; političku i birokratsku; ekskluzivnu i inkluzivnu.

7 U Norveškoj i pojedinim zemljama Latinske Amerike i Bliskog istoka rutinske operacije administrativne policije kontroliše u ime vlade ministar pravde, a one u vezi sa kriminalnim istragama - državno tužilaštvo. U Holandiji opštinske policije odgovaraju gradonačelniku sa izuzetkom kriminalnih istraga za koje su odgovorne ministru pravde. U Francuskoj i Italiji i dr. zemljama koje imaju žandarmeriju u sistem kontrole su uključeni ministri odbrane.

8 Izbor šefova policije, izbor i unapređivanje kadra i sl. Tako npr. u SAD i Kanadi neimenovanje šefa policije ili glavnog komesara RCMP-a (Kraljevske kanadske konjičke policije) vrše izabrani funkcioneri ili policijske komisije i komiteti.

9 K. Turković: Delatnost policije u Engleskoj i SAD, Priručnik br. 1, Zagreb, 1989. godine, str. 87 - 106.

10 U SAD su npr. okružni šerifi izabrani funkcioneri koji direktno odgovaraju javnosti. Prema Erol P. Medes: Kako profesionalno vršenje policijskih dužnosti i civilni nadzor mogu da oslabe krug nasilja, Međunarodna konferencija o kontroli rada policije, Beograd, 1997. godine.

11 Više o javnom mnjenju Lj. Tadić: Javno mnjenje u “Enciklopediji političke kulture” str. 457 - 468 i J. Habermas: Javno mnjenje, Beograd 1972. godina.

12 Pod medijima se podrazumevaju sredstva za prenošenje informacija kao što su: radio, televizija, novine, knjige, plakati, film, ploče, video kasete i sl.