O NEKIM PROBLEMIMA U dosadaŠnjoj PRIMENi ZAKONA O MIRNOM REŠAVANJU RADNIH SPOROVA

Mr Zoran M. Radulović,
Viša poslovna škola u Čačku
 

1. Opšte napomene o mirnom rešavanju radnih sporova

 Institut mirnog rešavanja radnih sporova egzistira dugi niz godina u mnogim pravnim sistemima razvijenih zemalja kao bitan segment radnopravne regulative. Iako postoje značajne razlike u vezi profesionalnosti lica koja rešavaju radne sporove, postupku, broju predmeta u odnosu na sudske itd, može se reći da je to u svakom slučaju način prevazilaženja radnopravnih konflikata zasnovan na načelu dobrovoljnosti stranaka. To znači da bez njihovog pristanka nema vođenja postupka ni meritornog odlučivanja kad je reč o individualnim sporovima, ni postupka mirenja kad se radi o kolektivnim radnopravnim suprostavljenostima.

To što je ovaj vid rešavanja radnih sporova uveden u naš pravni sistem tek 2005. godine, samo po sebi znači da je Srbija zemlja kojoj predstoji zadatak da izgradi svoju pravnu praksu u ovoj oblasti.

Takođe, može se, kompatibilno sa navedenim, izvesti opšti zaključak da u našoj radnopravnoj teoriji navedeni institut nije naišao na šire interesovanje. Ipak, postoje i pojedinačni primeri, pogotovo u novije vreme, koji govore suprotno. Pored dobrovoljnosti, može se reći da i načelo jednostepenosti (u našoj legislativi), zastupljeno u postupku arbitraže u individualnim sporovima, predstavlja specifičnost u odnosu na sudsku zaštitu prava iz radnog odnosa koja je koncipirana na ustavnom načelu dvostepenosti. U vezi sa ovim treba reći da postoje razlike u odnosu na naše pozitivnopravno rešenje iz Zakona o arbitraži. Zakon o arbitraži (“Službeni glasnik Republike Srbije” br. 46 od 02.06.2006. godine) u glavi VIII - Poništaj arbitražne odluke, propisuje (u poglavlju Tužba za poništaj) da se “Tužba za poništaj može podneti samo protiv domaće arbitražne odluke” (čl. 57.). Ta glava sadrži (čl. 58-63) i poglavlja - Razlozi za poništaj, Rok za podnošenje tužbe za poništaj, Zastoj postupka po tužbi za poništaj, Primena pravila o parničnom postupku, Predhodno odricanje od prava na tužbu i Arbitražni postupak posle poništaja odluke. Posebno bismo naglasili razliku sadržanu u rešenju da “Stranke ne mogu unapred da se odreknu prava na tužbu za poništaj arbitražne odluke” (čl. 62) što znači da je zakonom garantovano pravo na sudsku zaštitu posle sprovođenja arbitražnog postupka za razliku od odredbe člana 36. stav 3. Zakona o mirnom rešavanju radnih sporova koji glasi: “ Rešenje je pravosnažno i izvršno danom dostavljanja stranama u sporu, a ako je u rešenju određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u ostavljenom roku, rešenje postaje izvršno istekom tog roka.” Dakle, rešenje arbitra ne samo da je pravosnažno i izvršno, već je prepušteno arbitru i (u praksi) strankama da odrede rok u kome rešenje postaje izvršno.

Opšte faktore koji utiču na mirno rešavanje radnih sporova u pojedinim zemljama teško je generalizovati, pa čak i isti činioci imaju u različitim zajednicama potpuno drugačiji uticaj, tj. svi oni se nalaze u jednom složenom odnosu međusobne korelacije. Ipak, može se zaključiti da se pogodno tlo za razvijanje mirnog rešavanja radnih sporova uspostavlja opštom demokratizacijom društva, naročito na ekonomskom planu, što prvenstveno podrazumeva slobodno profesionalno organizovanje zaposlenih, razvoj i stimulisanje kolektivnog pregovaranja i neometano vršenje prava na štrajk. Poslednjih godina faktorima koji podsticajno deluju na razvoj rešavanja radnih sporova mirnim putem pridružuje se i tripartitni socijalno-ekonomski dijalog, koji se odvija kroz kontinuirane konsultacije i razmenu mišljenja radnika i poslodavaca, uz pomoć države, u okviru socijalno-ekonomskih saveta, odnosno mešovitih komiteta, na svim ekonomskim nivoima (države, regiona, grane, preduzeća). U to da jedino opšta demokratizacija omogućava potpuno zaživljavanje postupaka rešavanja radnih sporova mirnim putem, uverili smo se na primerima većine zemalja koje smo analizirali (npr. skandinavske zemlje, a u novije vreme Španija i Grčka - u kojima je tek nakon ukidanja autoritarnih režima došlo do naglog razvoja mirnih metoda i opadanja broja štrajkova).

2. Opšte napomene o praktičnom aspektu postupka mirenja i arbitraže

Kada se posmatra praktična strana postupka koji je regulisan važećim Zakonom o mirnom rešavanju radnih sporova Republike Srbije (“Službeni glasnik Republike Srbije” br. 125/2004), mora se uzeti u obizir da je ovakav način rešavanja radnopravnih konflikata sasvim novi institut u pravnom sistemu naše države i da, stoga nije neočekivano pojavljivljnje niza konkretnih pravnih problema u praksi. Ipak, već na početku se može dati opšta ocena da je u Srbiji uspostavljen opšti sistem radnopravnih mera i postupaka kojima je, na pravno zaokružen i konzistentatan način definisan institut mirnog rešavanja radnih sporova.

Naime, uprkos tome što se radi o veoma kratkom vremenskom periodu, (iako je Zakon o mirnom rešavanju radnih sporova donet krajem 2004. godine, može se uzeti da je njegova konkretna primena počela tek maja 2005. godine, jer su se tada stekli uslovi za početak rada nakon izbora arbitara-miritelja i ostvarenjem drugih preduslova za predmetnu delatnost) stotine, pa i hiljade okončanih predmeta svedoče o društvenoj opravdanosti potrebe za postojanjem, pa time i zakonskim uređivanjem pitanja mirenja i arbitraže. Dakle, objavljivanjem liste arbitara-miritelja u “Službenom glasniku Republike Srbije” ostvaren je prvi praktični korak u cilju omogućavanja mirnog rešavanja radnih sporova. Time je, na javan način otvorena mogućnost izbora lica koja mogu rešavati individualne radne sporove (od strane zainteresovanih strana), odnosno nastupati u svojstvu miritelja u kolektivnim spornim pitanjima.

Kada se pođe od toga da je Zakonom predviđena jedinstvena lista arbitara miritelja dolazi se do prvog pitanja. Da li je bilo celishodnije da postoji posebna lista lica koja će rešavati individualne radne sporove, a posebna za miritelje koji će učestvovati u rešavanju kolektivnih radnih sporova? Naime, u mnogim uporednopravnim sistemima arbitri se imenuju iz reda diplomiranih pravnika sa iskustvom, a miritelji mogu biti i lica koja nisu pravne struke, ali imaju iskustva i sposobnosti (koja se stiču i edukacijom na raznim specijalističkim kursevima i seminarima) neophodna za posredovanje u slučaju nastanka konflikata između poslodavaca i organizacija zaposlenih (sindikata).

Kao najveći problem koji se kod nas javlja i u slučaju mirenja i kod arbitraže, može se oceniti nepoverenje strana u sporu u nepristrasnost postupanja arbitara odnosno miritelja. Ovde se odmah mora dati dodatno objašnjenje. Naime, ne radi se o nepoverenju u ličnosti lica sa liste već, reklo bi se o sistemskom problemu vezanom za položaj same Agencije za mirno rešavanje radnih sporova. Tako, sama činjenica da se prostorije agencije nalaze u zgradi Vlade, kao i način izbora direktora koji ima značajnu ulogu u predmetnim postupcima, izaziva npr. određene, na prvi pogled, opravdane nedoumice potencijalnih učesnika mirnog rešavanja radnih sporova (primerice kod sindikata zaposlenih u javnim službama). Tu se postavlja pitanje da li je obezbeđena neutralnost postupanja miritelja, pa i arbitara kad dođe do spora između države kao poslodavca i zaposlenih, bilo sindikata, bilo pojedinaca. Stoga je bilo neophodno uložiti dodatne napore od strane rukovodstva Agencije i samih arbitara-miritelja u smislu objašnjavanja i ubeđivanja zainteresovanih u nepristrasnost postupanja. Ovo drugo je moglo biti lako rešeno zakonskim regulisanjem da direktora imenuju tripartitno sindikati, poslodavci i vlada, a ne da se ista stvar realizuje kroz predhodni postupak koji se, inače odnosi i na izbor arbitara.

3. Neki praktični problemi pri rešavanju kolektivnih radnih sporova mirnim putem

Rešenje u pogledu predmeta kolektivnog spora sadržano u našem Zakonu o mirnom rešavanju radnih sporova, u osnovi, može se prihvatiti kao sveobuhvatno jer je njime predviđena mogućnost vođenja sporova povodom zaključenja kolektivnog ugovora, ostvarivanja prava na sindikalno organizovanje i štrajk.

Međutim, kod rešavanja kolektivnih radnih sporova mirnim putem, kao prethodni moguć problem se može postaviti pitanje reprezentativnosti sindikata koje bi moglo biti u najskorije vreme preispitano. Reprezentativnost sindikata je uređena odredbama članova 218-220. Zakona o radu (“Službeni glasnik Republike Srbije” br. 24. od 15. marta 2005. godine i broj 61. od 18. jula 2005. godine). Uslov sadržan u odredbi člana 219. da se: “Reprezentativnim sindikatom kod poslodavca smatra sindikat koji ispunjava uslove iz člana 218. ovog zakona i u koji je učlanjeno najmanje 15% zaposlenih od ukupnog broja zaposlenih kod poslodavca. Reprezentativnim sindikatom kod poslodavca smatra se i sindikat u grani, grupi, podgrupi ili delatnosti u koji je neposredno učlanjeno najmanje 15% zaposlenih kod tog poslodavca,” uzrokovao je situaciju da kod istog poslodavca postoji dva, pa i više reprezentativnih sindikata što usložnjava pregovaračku poziciju zaposlenih. Naime, u praksi se dešava da pojedini sindikati unutar određenog poslodavca pružaju otpor mirnom rešavanju radnih sporova uz posredovanje miritelja iz čisto konkurentno političkih razloga, ne vodeći računa o interesima zaposlenih, odnosno svojih članova. Tako je došlo do situacija da, u slučaju kad postoji više organizacija radnika kod istog poslodaca, pojedine sindikalne organizacije, čak polujavno zauzmu stav da npr. neće da prihvate dogovor poslodavca i drugog sindikata o povećanju zarada, jer će konkurentski sindikat ostvariti supremaciju, tj. pridobiti nove članove, s obzirom da je isti inicijator povećanja plata. U ovim slučajevima neophodno je što šire ostvariti načelo javnosti, kako bi se razotkrile namere pojedinih organizacija sindikata koji nisu motivisani interesima zaposlenih. Slični problemi se javljaju i u vezi sa pitanjem reprezentativnosti organizacija poslodavaca.

Kako je već na neki način rečeno, problem je to što miritelji nisu profesionalci koji bi zatim imali stalnu edukaciju sa ciljem veće osposobljenosti za rešavanje kolektivnih sporova, jer je društvo izuzetno zainteresovano, i sa opšteg i sa materijalnog aspekta za, ako ne drugo, ono za sprečavanje nastanka štete usled štrajkova.

4. Neki praktični problemi pri rešavanju individualinih radnih sporova mirnim putem

Sama činjenica da je postupak pred arbitrom kao subjektom konačnog pravnog rešavanja radnog spora potpuna novina u našem pravnom sistemu, izazvala je posebnu pažnju kako zaposlenih, tj. sindikata tako i poslodavaca. Može se oceniti da je to što odluka u mirnom rešavanju radnog spora ima atribute konačnosti i pravosnažnosti, tj. da se radi o jednostepenom postupku, izazvalo mnoge nedoumice u javnosti, pa i određenu skepsu u pogledu odlučivanja da se pokrene (odnosno prihvati pokretanje od strane drugog učesnika) ovog postupka. Ipak, treba istaći da su načela efikasnosti i ekonomičnosti, kao bitna obeležja ove vrste arbitražnog postupka, predstavljaju dovoljan razlog da obe zainteresovane strane na ovaj način rešavaju svoje radnopravne konflikte.

Problemi koji su se javili prilikom mirnog rešavanja radnih sporova se mogu razvrstati u dve kategorije: prvo, problemi koji su uzrokovani legislativnom nedorečenošću, i drugo, problemi čisto praktične prirode.

4.1. Neke pravne nedoumice uzrokovane mogućom legislativnom nedorečenošću

Ovi problemi ne znače da je naš Zakon o mirnom rešavanju radnih sporova generalno posmatrano nedorečen propis. Naprotiv, kao što je već navedeno, može se konstatovati da se radi o opštem aktu kojim se na pravno utemeljen način uređuje jedan deo veoma važne društvene oblasti - socijalno područje rada i radnih odnosa. Već pomenuti problem nepoverenja zainteresovanih strana u vezi pokretanja, odnosno vođenja ovog postupka, mogao je biti smanjen zakonskim potenciranjem tripartitnosti, koja, inače, praktično postoji u samom postupku izbora arbitara. Naime, ako bi pojedine organizacije sindikata imale u vidu da su arbitri izabrani uz primenu načela tripartizma (npr. da je njihova “centrala” učestvovala u izboru svih arbitara), verovatno bi se članovi dotične sindikalne organizacije lakše odlučivali da prihvate učešće u postupku mirnog rešavanja radnog spora i kad je pokretač poslodavac, a ne bi imali odbojan stav po tom pitanju, što je posebno izraženo kad je reč o postupku u slučaju otkaza. Isto se, samo obrnuto odnosi i na poslodavce.

 Navešćemo i jedan primer savim konkretnog karaktera. Odredbom člana 34. Zakona o mirnom rešavanju radnih sporova propisano je da: “Arbitar može da angažuje veštaka.” Zatim, odredbom člana 14. Zakona je uređeno: “Svaka strana u sporu snosi svoje troškove u postupku, osim troškova miritelja, odnosno arbitra.” Dakle, gramatičkim tumačenjem predmetnih normi bi se došlo do zaključka da neka od stranaka (ona koja da predlog za izvođenje dokaza) mora snositi troškove npr. veštačenja. Pri tom treba imati u vidu da smo imali slučajeve da je veštačenje finansijske struke bilo neophodno. Srećom, rukovodstvo Agencije je predmetne norme tumačilo ciljno, tako da je Agencija platila veštačenje u slučaju kad nijedna strana nije imala sredstva za plaćanje troškova izvođenja tog dokaza, što se kroz praksu pretvorilo u pravilo. Ipak, utisak je da bi se, prilikom noveliranja Zakona o mirnom rešavanju radnih sporova formulacija predmetne norme mogla poboljšati.

4.2. Neki problemi isključivo praktične prirode

Kao što ni jedan propis ne može obuhavatiti sve pojedinačne slučajeve koji postoje, kao ni one koji naknadno mogu nastati, tako je i ovaj zakon, savim opravdano, određene konkretne pravne slučajeve prepustio pravnoj kreativnosti arbitara-miritelja i Agencije za mirno rešavanje radnih sporova. Kao opšti problem čisto pravne prirode, može se navesti nedoumica u vezi supsidijarne primene odredaba Zakona o parničnom postupku. Naime, iskristalisalo se mišljenje da odredbe ovog zakona samo uslovno treba da nađu svoju primenu u postupku mirnog rešavanja radnih sporova zato što, upravo načela efikasnosti i ekonomičnosti arbitražnog postupka, uz uvažavanje činjenice da se radi o svojevoljnom opredeljenju stranaka, znači da često ne moraju, a i ne mogu da se primenjuju, čak ni supsidijarno, odredbe ZPP.

Takođe, indikativan je i konkretan problem koji se pojavio prilikom izvršenja rešenja arbitara prilikom rešavanja individualnih radnih sporova. Naime, u početku u izreci odluke nije izričito navođeno da je poslodavac dužan da, pored neto zarade, uplati radniku i kompletan iznos pripadajućih doprinosa. Ovde se radilo o nerazumevanju izvršnih sudova pojma zarade, pa je, u cilju pojednostavljenja rešenja problema, uspostavljena praksa da se u izreku unosi i stav da je obaveza poslodavca da uplati i doprinose za socijalno osiguranje. Možda će se nekom učiniti izlišnim da se, polazeći od zakonske koncepcije pojma zarade, izričito navodi navedena obaveza poslodavca, ali je praksa pokazala da je to u interesu pravilnog izvršenja rešenja, a najčešće zaposlenog. Ovaj, po našem mišljenju, pravno neprecizni termin pruzeli smo iz Zakona o radu. Naime, teško se može braniti opravdanost upotrebe ovog termina kad se radi npr. o licima koja potražuju isplatu minimalne zarade, a pre pokretanja postupka arbitraže im je već prestao radni odnos. Slično je i sa upotrebom ovog termina u Zakonu o radu kad se radi o zasnivanju radnog odnosa (odredbom člana 5. Zakona o radu uređeno je da: “Zaposleni, u smislu ovog zakona, jeste fizičko lice koje je u radnom odnosu kod poslodavca.” Teško se pravno usklađenom sa tom odredbom može okarakterisati odredba člana 30. istog zakona koja glasi: “Ugovor o radu zaključuju zaposleni i poslodavac.” Naime, lice koje tek zaključuje ugovor o radu svakako nije još uvek u radnom odnosu i teško da bi se moglo nazvati zaposlenim licem.

Zakon o mirnom rešavanju radnih sporova predstavlja solidnu osnovu za primenu ovog oblika rešavanja radnih sporova, a od uspešnosti primene načela nepristrasnosti, neutralnosti i opštedruštvene prezentacije istog zavisiće odnos stranaka prema ovom načinu rešavanja radnih sporova.

Ekonomičnost postupka koja, u stvari znači odsustvo troškova koji opterećuju stranke u postupku svakako će biti jedan od značajnih razloga da se sve veći broj zaposlenih i poslodavaca odluče da na ovaj način reše svoje radnopravne konflikte. Efikasnost koja je garantovana samim Zakonom o mirnom rešavanju radnih sporova, takođe predstavlja faktor koji će uticati na rast značaja ovog radnipravnog postupka u praksi. Koliko je lako kritikovati zakonsko rešenje (koje postoji u našem pravnom sistemu) kojim se ograničava trajanje radnih sporova pred nadležnim sudovima1 toliko se pokazalo izvodljivo da se individualni radni sporovi pred arbitrom reše pravnosnažnom i izvršnom odlukom u veoma kratkom roku koji je predviđen Zakonom o mirnom rešavanju radnih sporova.

Kada se ovome doda činjenica da se u određenim uporednopravnim sistemima (npr. SAD) veći broj predmeta reši mirnim putem nego preko suda, može se očekivati da će sve veći broj zainteresovanih subjekata pribegavati mirnom rešavanju svojih radnopravnih konflikata, kao kolektivnih tako i individualnih. Društveni interes u tom smislu je nedvosmislen, pogotovu kad se uzme u obzir direktna šteta koja nastaje kad se pribegne najradikalnijim merama sindikalne borbe. Stoga je u naš pravni sistem opravdano uvedena obaveznost pristupanja mirnom rešavanju kolektivnih radnih sporova kad se radi o delatnostima od opšteg interesa ili u delatnostima u kojima bi prekid rada mogao da ugrozi život i zdravlje ljudi ili da nanese štetu većih razmera.

_____________

1  Neprimenljivom u praksi pokazala se odredba člana 195. Zakona o radu kojom se nalaže da se spor pred nadležnim sudom pravnosnažno okončava u roku od šest meseci od dana pokretanja spora.”