OKVIR REGULISANJA BANAKA U SRBIJI I SVETSKI TRENDOVI

 

Prof. dr Branko Ž. Ljutić

U razmišljanju o perspektivama razvoja prakse i teorije bankarskog prava i šire posmatrano okvira bankarskih regulatornih sistema na putu društvenih, ekonomskih i pravnih reformi Srbije bitno je odrediti u kom se pravcu krećemo, ili bar imamo osećaj da je tako. Na javnom planu Srbija izražava jasnu usmerenost i motivisanost da se što pre i uz što manje troškove priključi grupaciji Evropske Unije (EU). To bi se moglo definisati kao orijentacija harmonizacije sa pravom, privredom i javnim institucijama ovog moćnog suseda. Proces i trendovi usklađivanja na globalnom planu pre svega sa Svetskom trgovinskom organizacijom (STO) mogao bi se šire odrediti kao proces globalizacije. Najveće promene, tokovi informacija, usaglašavanja, konflikata i pritisaka će biti na relaciji Srbija - EU. To je logično i očekivano. Stoga se ne treba preterano zamarati i truditi da svaki pojedinačni detalj bude na svom mestu. Tako nešto je stvarno i nemoguće. Naš “zadatak” je da pokušamo da sagledamo kako će takve promene i prilagođavanja uticati na poslovanje i krajnju finansijsku poziciju banaka.

Odabrana orijentacija na pitanja koja su po svemu sudeći naglašeno generalna i koncepcijska u suštini je jedini način da dobijemo ili bar pokušamo da dobijemo odgovore na sledeća fundamentalna pitanja. Kakve su stvarne perspektive regulisanja banaka u Srbiji na osnovama solidnog i konzistentnog sistema bankarskog prava. Prvi je aspekt - koliko ćemo biti uspešni u tom pokušaju? Drugi je - šta će stvarno učiniti i kakve će rezultate imati centralne monetarne vlasti i regulatorne mlade institucije u Srbiji (Narodna banka Srbije - NBS, Ministarstvo finansija, Komisija za hartije od vrednosti i berze, i druge agencije i tela koja će tek nastajati). Kako će se ponašati banke, usvajati nove zakone, razvijati praksu i na osnovu zahteva prakse, tražiti inoviranje i unapređenje regulative je treći aspekt. I svakako ali ne na kraju je pitanje - kako će svoju ulogu odigrati sudovi. U ne tako dalekoj budućnosti jedno od ključnih pitanja će biti određivanje minimuma potrebnih zakonskih rešenja i pratećih propisa koji će biti adekvatan odgovor na potrebe poslovanja banaka, istovremeno osnov za efikasan pravni sistem u ovom domenu.

Koliko nam i kakvih zakona treba u oblasti bankarstva

Možda bi odgovor mogao biti u sferi - kako odrediti pravu meru za meru, ili još preciznije da je previše nepotrebno a premalo nedovoljno. Pa šta bi bila optimalna mera?

Po svemu sudeći trenutno smo bez jasnog odgovora na ovo pitanje, koji po našoj preliminarnoj oceni nije moguće jednoznačno dati, bar ne pre nego što praksa pokaže šta joj treba. No to ne znači da je dalja analiza izlišna. Ključno pitanje zakonodavaca koji se bave ovim pitanjima u Srbiji je stepen poznavanja stvarne bankarske i sudske praske. Ugledni profesor bankarskog i berzanskog prava dr Eberhard Švark, Pravni fakultet - Humbolt Univerzitet uvek na predavanjima studentima objašnjava sekvencu na sledeći način - ljudi su prvo trgovali, fakulteti nisu postojali, nastajala je trgovačka praksa, potom sporovi koji su rešavani na različite načine da bi nastajali i prvi sudovi. Sudije su učile kroz sudske procese i na toj osnovi se formiralo teorijsko iskustvo koje je potom uobličavano u predloge zakona kao pokušaje univerzalnijeg (svakako ne apsolutno univerzalnog) odgovora na pitanja koja su se do tada postavljalja u praksi i pred sudovima. Tako su jevrejske izbeglice iz Nemačke krajem 1930. godine u SAD formirale investicione fondove da bi se sa malih i razlomljenim kapitalima odupreli berzanskim magnatima. Očigledno da je uvek prvo bila praksa, potom problem i na kraju rešenje. Sve ovo je uvek bilo i biće oslonjeno na poznavanje domicilnog pravnog sistema, kulture, običaja i civilizacijskih normi. Da li je moguć obrnut put? Sledi pitanje a šta je to obrnut put? Pa jednostavno je to obrnuta matrica. Prvo se donese zakon, koji se dovoljno ne poznaje, potom se objašnjava svima da je superioran i efikasan za praksu. Inače kada potom konsultujete bankare, sudije i poslovne ljudi nećete isuviše saznati, jer svi tek razmišljaju da li da pročitaju nove zakone ili ne. Često ljudi sasvim prirodno razmišljaju na sledeći način - pa šta iako menjaju sve i svašta, bar me to neće stići do penzije, a ako me i stigne neću morati da primenjujem, a ako ću i morati da primenjujem neću da se pretrgnem i tako dalje. Razmislite o skupu svih stručnjaka koji se bave bankarskim pravom u Srbiji kakva je struktura i perspektive na osnovu prethodnog scenarija.

Reforma bankarskog zakonodavstva u Srbiji - ili Šta je to Socijalni darvinizam

Socijalni darvinizam je novi trend u društvenim naukama koji tvrdi da rešenja koja predlaže nauka treba da budu takva da se mogu jednostavno primeniti u praksi, da neće biti u koliziji sa svim onim što je već dobro već će samo dalje unaprediti i doneti novine, uz eliminisanje negativnih segmenata. To bi značilo da je svaki novi zakon koji se donosi u oblasti bankarske regulative prethodno testiran u odnosu na već postojeće zakone koji su važeći i nadamo se da se čak i primenjuju, pri čemu ne karakterišemo stepen i efikasnost primene. U suštini, svima nam je više manje jasno, ako želimo da znamo, da se tako ne radi, već da se zakoni donose i ne proverava se njihovo sadejstvo i “sinergetski” i “antagonistički” efekti u praksi.

Moderna banka više nije banka već prerasta u finansijsku samoposlugu, u pravu finansijsku industriju, nešto što se čak i bankarima čini izvan njihovog poimanja. Banka sada prodaje i marketinški prate nove finansijske proizvode, postaje finansijski savetnik. Ulazi u nove poslovne poduhvate i sama, suzbija pranje novca i bori se protiv terorizma i kibernetskog i internet kriminala. To su sve uloge koje zahtevaju nova znanja i nove ljude, jer svakako da neće biti mogući novi odgovori na nova pitanja na osnovu starog znanja.

Bankarsko pravo u Srbiji - razvoj kroz meĐunarodnu saradnju

Regulatori banaka - oh kako to gordo zvuči, ali šta ćete nova vremena zahtevaju nove odrednice, što bi se u prevodu moglo definisati kao NBS moraju da rade sve tešnje sa stručnjacima iz drugih zemalja. To svakako ne znači da im je strogo zabranjena saradnja sa “ostatkom” domaćih stručnjaka, ako takvih još ima to jest ako nisu izumrli. Da bi zemlja imala domaće stručnjake treba da ih gaji, što će reći da ih uključuje u takve poslove u kojima će moći da daju svoj kreativni doprinos. U suprotnom (period ne duži od 6 meseci van struke) bez obzira što na kom su nivou “domicilni eksperti” (neki ih od milošte zovu i “imperti”) biće na istom nivou kao i zakonodavci. Time će zemlja izgubiti sposobnost da može da kreativno odgovori na očekivanja, zahteve, molbe ali i pritiske međunarodnih i regionalnih finansijskih i integracionih institucija u ovoj sferi. Faza pritisaka u sferi bankarskog prava i regulative je tek pred nama.

Da li su banke u Srbiji toliko specijalne da im treba specijalno zakonodavstvo

Tradicionalno od vremena kraljeva i careva banke su bilo jedno od najatraktivnijih područja za regulisanje. U svetu je tendencija da su banke najregulisaniji sektor i to će biti i dalje slučaj. U toku prethodnih par dekada u Srbiji su banke od čisto državne stvari i posla postepeno prerastale u “kvazi privatne”. Tokom prethodnih par godina počele su da dolaze “strane” banke. Formalno pravno i funkcionalno posmatrano to su domaće banke sa inostranim kapitalom koje za svoje obaveze odgovaraju samo do visine uloga. Država je određivala ko može osnovati banku, kako će se formirati obavezne i slobodne rezerve, kako će i na koji način biti ograničena aktivnost, kako će se formirati kapital. Savremena bankarska regulativa u Srbiji se oslanja na predtranzicionu inerciju pre 2001. i reformski “optimizam” i zanesenost 2001-2003. koji je izgubio zamah jer su brojni najavljivani rezultati i drugi pozitivni pomaci izostali, ili nisu ostvareni onako kako su ih fanfare najavljivale. Put od zakona do bolje sudske prakse, a sve to u funkciji transparentnijeg i efikasnijeg poslovanja banaka i njihovih komitetanata je relativno dug.

Kada bi pitali stručnjake koja je osnovna racionalnost regulisanja banaka u Srbiji teško da bi dobili racionalan odgovor. Nije uputno odgovarati na nepostavljena pitanja, ili još gore na ona na koja treba i moraju drugi da odgovore. No tipično za misaono ljudsko biće je da razmišlja i misli o nezamislivom. Moguć odgovor je da je racionalnost bankarske regulative u Srbiji upravo u zaštiti potrošača, sigurnosti i zdravlja bankarskog sistema. Ovo je lakše definisati nego efikasno implementirati u praksi. Zbog čega? Jednostavno što je bilo kakav argument u javnoj raspravi da NBS treba da štiti male štediše i firme, Komisije za hartije od vrednosti male investitore, Ministarstvo finansija male poreske obveznike nešto što izaziva sarkastičan osmeh na licima prisutnih, ako ne svih - ono bar većine. Rimska imperija a i mnoga druga cartva i države su propadali i propadaće kada nestane srednji sloj i kada korupcije preotme društvu i javnim institucijama dušu. A “duša društva” je mali građanin i njegov moral. Upravo su regulatorna tela formirana da male štite od velikih, odnosno tako bi trebalo da bude. Mogao bi se i izneti i drugi argument - da država preferira da reguliše banke jer joj to omogućava da prvo finansira svoje aktivnosti, što je svakako svetao i prijatan zadatak. Čak je i Adam Smit iznosio argumente da banke nisu baš sasvim nalik tradicionalnim preduzećima pa im je određeni nivo regulisanja u supervizije potreban. 

Sistem delimičnih rezervi likvidnosti banaka i danas je više nego “ubitačno” regulatorno sredstvo jer ograničava banke u njihovim aktivnostima. Striktno posmatrano banke su štedno-depozitne institucije koje na toj osnovi odobravaju zajmove. Moguća mera NBS bi, na primer, mogla biti da banke ograniči da plasiraju depozite samo u proporciji novoprikupljenih neoročenih i štednih depozita građana i biznisa. Time bi banke uz efikasan sistem bankarskog prava mogle da prihvataju depozite, odobravaju zajmove i investiraju u hartije od vrednosti. Poseban značaj banaka je u finansijskom i bankarskom sistemu Srbije upravo u činjenici da je to rudimentarni sistem, koji je uzak po obimu (broj učesnika) i plitak po dubini (kapital i novac u opticaju). Uz to bi se ovaj sistem mogao klasifikovati kao sistem u inicijalnoj fazi nastajanja, odnosno u periodu “pred-testiranja” jer se još ne može čak ni nazreti kako će se ponašati u slučaju velikih šokova i kriza. Obaveze banaka su sa finansijskog i pravnog aspekta fiksirane po vrednosti i plative na poziv u skladu sa ugovorom, što znači da je radna pretpostavka da je godišnja stopa inflacije ispod 5%.

Jedno od inherentnih ograničenja banaka je da su krize neizbežne, da s vremena na vreme može nastati trka za depozitima (Argentina, Meksiko). Ukoliko bi veliki broj depozitara istovremeno osetio ugroženu sigurnost svojih sredstava u bankama i počeo naglo da povlači sredstva to bi imalo negativan efekat na solventnost banaka i sledstveno tome celog finansijskog sistema. Vredi po ko zna koji put podsetiti, da smo mi građani preneli svoje izvorno pravo na parlament i javne institucije da bi nas konkretno zaštitili od bankarske krize i očuvao se ekonomski prosperitet. Bankarsko pravo, regulisanje i supervizija banaka se jedino mogu ocenjivati kroz prethodnu optiku. Naš je nedvosmislen zaključak da je to osnovno opravdanje za pravno i funkcionalno regulisanje bankarskih institucija u Srbiji koje stoji pred nama. Visoki javni službenici na vrhu NBS govore i upućuju poruke građanima i biznisima da se ne zadužuju i ne tonu u prezaduženost. Istovremeno se banke trude da iz inostranstva “upumpaju” što više kapitala da bi ga replasirale u profitonosne zajmove. U praksi će nastupili nelikvidnost, insolventnost i lančani stečajevi zajmodavaca i ubrzana naplata garantne-hipotekarne mase, što će relativno brzo dovesti sudski sistem i pravosuđe pred nove i teške zadatke velikog obima. Za novo vreme i nove potrebe se treba spremiti, jer je za svako sutra danas juče. Rast inflacije i rizika povećava napetost i depozitari i investitori očekuju sve više kamate i profite, što dodatno čini novac skupljim i može biti preliveno ali i ne mora u rast inflacije. Stoga će biti veoma interesantno kako bi se moglo omogućiti bankama da u određenim tačno propisanim slučajevima mogu privremeno da odlože isplatu viših kamatnih stopa u periodu dok se ne stišaju inflatorni pritisci (to bi bilo pravno rešenje za probleme krize kamatnih stopa u inflatornom okruženju). Na taj način bi regule bankarskog prava bile u funkciji preventivnog delovanja u slučaju bankarske krize. Banke zbog toga ne bi morale pod forsažom da prodaju hipotekarnu imovinu nelikvidnih klijenata, što bi svakako omogućilo NBS da stabilizuje inflaciju i finansijski sistem. Održavanje visokih vrednosti finansijskih koeficijenata kapitala banaka, uz stvarno efikasan sistem osiguranja depozita deluje u pravcu jačanja tržišne discipline. Svakako da nema tržišne discipline bez pravne discipline i obrnuto. Depozitari i te kako imaju njuh da osete da li je neka banka nelikvidna ali je ipak i dalje solventna, zbog čega su spremni da je tolerišu u tranzitornom periodu. Bitno je da se u pravnom smislu jasno definiše insolventnost kao situacija u kojoj banka ima negativnu neto vrednost. Još je bitnije da sudovi preuzmu svoju ulogu, da prestanu biti samo neko ko klima glavom i aminuje odluke drugih institucija i organa. Ako je radna pretpostavka da su sudovi nadležni po ovim pitanjima (kroz različite aspekte: upravne, krivične) a jesu, tada treba da prihvate svoj deo odgovornosti i autoritativno preuzmu ulogu jednog od stubova institucionalne stabilnosti društva.

U SAD bilo kakav sukob regulatorne agencije ili tela sa nekim od sudova bilo koje nadležnosti završava totalnim fijaskom po regulatore i poukom da se osveste i shvate da su društveno odgovorni. Jedno društvo, pa čak i srpsko, ima, finansira i razvija regulatorna tela i bankarsko pravo ne zato što je to samo po sebi dobro nego primarno zbog toga što je to društveno korisno i efikasno. Ako to nije, tada nema više ni svrhe imati regulatorni sistem, a sudstvo koje ga prati postaje izlišno. Svakako da u takvom scenariju više nema ni banaka a još manje klijenata.

Bankarski sistem Srbije i nova regulativa

Broj banaka je u Jugoslaviji potom i u Srbiji bio veliki. Sada opada, sa tendencijom da inostrani investitori ostanu jedini igrači u igri na lokalnom tržištu bankarskih usluga. Po logici da su “inostrane banke” efikasnije od “domaćih” (mada šta je to domaće i čije je nije moguće definisati) mogli bi da prepustimo regulisanje banaka nekoj od centralnih banaka zemalja članica EU ili čak Evropskoj centralnoj banci. Čak bi se moglo sa velikom sigurnošću tvrditi da bi takvo regulatorno telo bilo efikasnije i transparentnije od domaćeg regulatora. To je argument da je sve strano odlično i sve domaće nije (premladi eksperti koji u većini slučajeva nisu gubili vremena da studiraju), ali ne znamo šta nije ili šta jeste. U svakom slučaju koncept zaštite nacionalnih interesa više nije validan, ali sa njim nestaje i potreba nacionalnog pravnog i pravosudnog sistema kao i drugih javnih institucija.

MeĐunarodni standardi adekvatnosti kapitala i osiguranje depozita

Pitanja implementacije Međunarodnih standarda adekvatnosti kapitala (Bazel II) i nacionalne bankarske regulative ukazuju da su problemi tek pred nama. NBS će sve manje biti autonomna u odnosu na međunarodne finansijske institucije (Svetska banka, MMF, Evropska banka, i sl.). Posebno će joj kroz ugovore sa ovim institucijama biti ograničeno pravo štampanja novca da bi se održala likvidnost po svaku cenu. EU i Svetska banka/MMF će povećavati pritisak na Srbiju da liberalizuje svoje bankarsko tržište. To će sledstveno povećavati potrebu za harmonizacijom regulative sa standardima i bankarskim direktivama EU, a potom i sa standardima STO. Bazelski dogovor dodatno povećava pritisak ka liberalizaciji zakonodavstva.

Bazel I

Bazel I, imao je cilj da reši realni problem. To je učinio na pogrešan način. Konflikt osiguranja depozita i regulisanja standarda kapitala je rešen tako da je globalni finansijski sistem postao nestabilniji. Od 1970-tih je broj bankarskih kriza širom sveta porastao na 93 zemlje i više od 100 epizoda. Ovo je rastući trend. Poslovanje banaka i priroda transakcija se menja. Pitanje indivudualnih rizika finansijskih instrumenata i kombinovanog rizika investicionog portfolija više nije čisto računovodstveno-izveštajno već po svemu sudeći i visoko pravno jer su konsekvence pravne i poslovne (Henni VanGreunning, 2006).

Ima pravnika koji će postaviti pitanje šta je po svojoj definiciji nastavni predmet, naučna i praktična oblast - bankarsko poslovanje (Branko Ž. Ljutić, 2004). Isto kao što se privredno pravo bavi privredom sa pravnog aspekta bankarsko poslovanje se bavi bankama sa transakcionog - menadžerskog aspekta. Privredno pravo se oslanja na poslovanje pa se stoga zove i poslovno pravo. Bankarsko poslovanje se oslanja na bankarsko pravo. Otuda se u svetu sve više razvija nova oblast - bankarskih i finansijskih regulatornih sistema. Ova nova naučna disciplina je praktičan spoj bankarskog poslovanja, bankarskog prava i regulisanja i supervizije banaka (Henni VanGreunning, Sonja Brajović Bratanović, 2003). Stoga pristup u kome se bankarske transakcije jednostrano razdvajaju na pravni i poslovni deo jeste moguć ali praktično je neprihvatljiv i za privredni život beskoristan (Branko Ž, Ljutić, 2004). Evo primera iz prakse koju potvrđuje prethodni zaključak. Tehnički posmatrano se smatra da je vladin dug bez rizika, ili bi bar tako trebalo da bude. Da li su državne obveznice stare devizne štednje u Srbiji bez rizika pokazaće tek budućnost. U tom trenutku će ovo postati ne samo pitanje izostanka plaćanja u budućnosti (potencijalni uzrok insolventnosti državnog budžeta) već čisto pravno pitanje sa brojnim sudskim sporovima, koji će se rešiti i rešavati na različite načine.

Veliki znaČaj pravnog i obraČunskog sistema za bankarsko pravo u Srbiji

I pored toga što je intencija regulative Bazel I bila da unese red među igračima, to nije uspela, jer se bavila samo standardima kapitala. Veoma veliku ulogu u normalnom funkcionisanju bankarskog sistema igra i tek će igrati obračunski sistem i pravni sistem u Srbiji. U kojoj meri su ova dva sistema institucionalno razvijena da prihvate i amortizuju udare kojima će biti izloženi prvo oni, potom i bankarski i na kraju nacionalni finansijski sistem, ostaje da se vidi. Testovi će biti grubi, bolni i sa neprijatnim konsekvencama. Otuda vlada Srbije već sada treba da razmišlja kako će kreirati zaokružen i konzistentan sistem bankarskog prava i šire regulative koji će biti skrojen prema meri i potrebama budućnosti. Bazel II već kuca na vrata i krajem 2006. će uticati na regulativu u Srbiji, zbog toga ovu godinu treba intenzivno upotrebiti na “servis pred puštanje u rad” integralnog sistema bankarskog regulisanja.

Šta Će traŽiti Bazel II

Bazel II će od nas zahtevati ne sve i ne mnogo ali pre svega osnovne potporne stubove - kao što su zahtevi u pogledu adekvatnosti kapitala banaka, superviziju poslovanja banaka i tržišnu disciplinu. Logično pitanje je da li je moguće sprovesti bilo kakvu tržišnu disciplinu bez efikasnog sudskog sistema. Odgovor je da će to biti jedan od najtežih elemenata za sprovođenje Bazela II u Srbiji. Da bi se ostvario pomak na ovom planu potrebno je da Vlada Srbije finansira aktivnosti “pretresanja i filtrovanja” postojećeg bankarskog prava koje na žalost nije sistem već skup pravnih normi iz različitih perioda koje su pisane za različite privredne sisteme i potrebe. Nije suština samo u novom zakonu o bankama i sličnim koji su doneti posle 2001. već treba posmatrati celinu regulative koja omogućava da se presudi i svakako da se presude sprovedu i imaju uticaj na sve učesnike u procesima i na javnost.

Finansijsko tržište je sve više globalizovano, sve kompleksnije, banke su uključene i obavljaju sve kompleksnije aktivnosti kroz koje upravljaju rizikom. U tom smislu je kreiranje “pravila” po kojima će poslovati banke u Srbiji veoma težak zadatak, jer su zahtevi Bazela II toliko kompleksni da je pitanje kako će ih banke shvatiti a još teže kako da ih kontinuirano sprovode. Ovo će biti preveliki izazov i trajni posao za pravnike u bankama. Bazel II je moćno oružje u rukama NBS, sa previše diskrecije u procesu procenjivanja internih kontrolnih sistema banaka. Zar to neće biti potencijalno odlično polje za buduće sudske sporove - da banke osporavaju odluke NBS i na sudu dokazuju i dokažu da procene NBS nisu tačne, što neće biti preteško. Šta će tada biti sa stabilnošću bankarskog sistema u Srbiji od čega zavisi i stabilnost bankarskog prava? Da bi NBS bila stvarno visoko ugledno regulatorno telo sve će biti značajnije pitanje ko “reguliše regulatore”? Po nama je veoma značajno jačanje prava, regulative i sudstva kao kontrateže koncentraciji ovlašćenja u rukama NBS.

I na kraju Šta zakljuČiti

Svakako da će budućnost doći ma kakva bila, sa našim ili bez našeg učestvovanja. Nešto je bolje ako učestvujemo, još bolje ako je sada definišemo i participiramo u njenom kreiranju. Niko ne zna kakva će budućnost biti, još manje želimo da o njoj razmišljamo ali da verujemo da će sve biti bolje i da će samo od sebe odlično funkcionisati lepa je zamisao, ali uvek stvarno i daleko od realnosti. Tim gore po realnost. Ako ne uspemo da inoviramo i restruktuiramo postojeći sistem bankarskog prava i regulative sa ciljem jačanja tržišne discipline banaka, ali da se pri tome ne izgube inovacije, motivi razvoja banaka i konkurencija bićemo na dobrom putu. Bankarsko pravo je u svemu tome najznačajnija i centralna karika jačanja stabilnosti i snage finansijskog sistema u Srbiji bez obzira kakvi će biti regulatorni trendovi u UE i na globalnom planu.