ŠTA DONOSI SPORAZUM O PRINCIPIMA ODNOSA SRBIJE I CRNE GORE U OKVIRU DRŽAVNE ZAJEDNICE

Kako se radi o okvirnom dokumentu načelnog karaktera, koji pre svega definiše osnovne principe i procedure za stvaranje nove državne zajednice, Sporazum sadrži puno neodređenosti i otvorenih pitanja, koja tek treba da se razrade u postupku njegovog usvajanja i implementacije. Uprkos nedorečenosti i otvorenosti Sporazuma kao prevashodno deklaracije o principima i procedurama, ali i okvirnom kosturu buduće zajednice, moguće je iz proceduralnog i sadržinskog dela Sporazuma iščitati usaglašenu političku volju i karakter nove države koja se stvara. Radi se o višestruko originalnom rešenju, koje ima karakter državnog saveza Srbije i Crne Gore, zasnovanog pretežno na konfederalnom principu, sa izvesnim modifikacijama i federativnim elementima. S obzirom na postojeće ustavno rešenje, koje predstavlja federalnu konstrukciju sa konfederalnim elementima, ovde se radi o procesu devolucije iz pretežno federalnog u pretežno konfederalni oblik. Pošlo se od ideje i faktičkog stanja da postoje dva suverena subjekta, Srbija i Crna Gora, koji uspostavljaju, sa stanovišta međunarodnog prava jedinstven državni subjekt, koji će biti predstavljen u međunarodnim organizacijama. Što se, pak, tiče unutrašnje organizacije i funkcionisanja nove države radi se o konfederalnoj vezi, koja je nešto čvršća u političkom delu, a dosta labavija u ekonomskom području.

Sam dokument se sastoji iz dva dela: proceduralnog, koji utvrđuje procedure i dinamiku usvajanja i implementacije Sporazuma i sadržinsko-institucionalnog dela, kojim se okvirno definišu osnovne institucije i principi na kojima će se zasnivati buduća državna zajednica Srbije i Crne Gore.

Što se tiče proceduralnog dela dokumenta, njime je predviđeno da na osnovu mišljenja i zaključaka skupština Srbije, Crne Gore i SRJ o principima sadržanim u Sporazumu, ustavna komisija sastavljena od delegiranih predstavnika sve tri skupštine, izradi Ustavnu povelju, koja će biti podnesena na razmatranje i usvajanje prvo republičkim skupštinama, a potom i Saveznoj skupštini (najdalje do juna 2002. godine). Nakon toga će se obaviti izbori i konstituisaće se institucije i organi nove države, kao i obaviti promena Ustava Srbije i Ustava Crne Gore ili doneti novi ustavi u skladu sa Ustavnom poveljom (najdalje do kraja godine). Sporazumom je predviđena i mogućnost preispitivanja sadašnje odluke, nakon isteka od tri godine i utvrđeni proceduralni uslovi revidiranja ove odluke, kao i posledice po međunarodni položaj članica u slučaju eventualnog istupanja iz zajedničke države, kako jednostranog tako i sporazumnog.

Proceduralnim delom Sporazuma uspostavljena je procedura koja delom počiva na postojećem ustavnom sistemu, ali unosi i nove elemente, što je izraz kompromisa uspostavljenog sa Vladom Crne Gore koja do sada nije priznavala legitimitet i legalitet postojećih saveznih institucija. Prvo, predviđena procedura ukazuje da usvajanje i primena sporazuma podrazumevaju angažovanje sve tri skupštine, čime je napravljen važan korak ka rešavanju postojeće krize države, jer se delimično prihvata postojeći ustavni i institucionalni okvir SRJ kao polazište za izgradnju nove države. Time je aktuelna vlast u Crnoj Gori priznala legalitet Savezne države i prihvatila je kao legitimnog aktera u izgradnji nove države. Drugo, osnivanje ustavne komisije i donošenje Ustavne povelje, treba da obezbede legitimitet i legalitet upostavljanju nove države, što nezavisno od karaktera buduće države predstavlja korak napred u odnosu na dosadašnje stanje faktičkog nefunkcionisanja savezne države, kao federativne zajednice Srbije i Crne Gore

Ovde, međutim, postoji jedan problem u vezi sa nedorečenostima Sporazuma. Naime, osim činjenice da će Ustavnu komisiju sačinjavati predstavnici sve tri skupštine i da će njihov mandat biti da u okviru Sporazuma, a saglasno raspravama, mišljenjima i zaključcima skupština, izradi Ustavnu povelju, ovde ništa drugo nije predviđeno u vezi sa Komisijom. To predstavlja propust koji može znatno da utiče na čitav postupak. Kako se ne zna koji broj članova će Komisija imati, na koji način će se u njoj odlučivati i kakav mandat ima u slučaju da zaključci skupština u vezi sa konkretizacijom nekog od elemenata. Sporazuma budu dijametralno suprotni (što je lako moguće), to je ostavljen znatan prostor za koji se ne zna ko i kako bi mogao da ga ispuni. Otud je Sporazumom trebalo predvideti i ova pitanja, jer sada nije jasno koje je to telo koje će odlučiti o ovim nepoznanicama. Jednostavno, u datim odnosima se ne zna ko bi trebalo da inicira rešenja, a potom i razreši ove dileme.

Sledeća nepoznanica jeste način konstituisanja Skupštine Srbije i Crne Gore. U Sporazumu se predviđa da će se nakon usvajanja Ustavne povelje "održati izbori i konstituisati Skupština Srbije i Crne Gore". Iz toga bi se moglo zaključiti da se radi o neposrednim izborima za Skupštinu, ali to može značiti i posredne izbore, pri čemu bi republičke skupštine vršile izbor delegata za Skupštinu Srbije i Crne Gore. Iz teksta Sporazuma može da sledi i jedno i drugo, a razlika je suštinska. Naime, neposrednost izbora bi značila federativni elemenat koji izražava i naglašava jedinstvo zajednice dajući joj veći legitimitet. Međutim, prema celoj logici Sporazuma, shodno predloženom okviru konfederalne strukture, sledilo bi da će izbori biti posredni. U svakom slučaju, ovo predstavlja još jednu nedorečenost za koju se ne zna ko i kako će da je razreši, tim pre što postoji velika verovatnoća da će skupštine po ovom pitanju imati različite stavove.

Korak napred u odnosu na postojeće stanje predstavlja i regulisanje pitanja "istupanja" iz zajedničke države i posledica koje bi tim činom nastale, što je do sada bilo sporno i na šta Srbija i Savezna država nisu mogle da utiču u slučaju referendumske odluke u Crnoj Gori. Time je raščišćen, proceduralno i suštinski, jedan važan teren da se unapred zna način postupanja i posledice jednostranog, odnosno sporazumnog razdvajanja.

Sporazum predviđa institucije i organe zajedničke države kao i principe na kojima bi se zasnivali ekonomski odnosi.

Dokumentom je pre svega predložena izmena naziva državne zajednice Srbije i Crne Gore, čime je napravljen ne samo simbolički otklon u odnosu na prethodnu državu, nego su i samim imenom nove države "potvrđeni elementi državnosti Srbije i Crne Gore, koji proizilaze iz faktičkog stanja i istorijskih prava obeju država-članica" i stavljen naglasak na države-članice kao nosioci suverenosti, što je takođe konfederalni element Sporazuma. Doduše, Ustavna povelja će, ne samo po nazivu, nego i po načinu donošenja i po funkciji koju će imati u budućoj državi, predstavljati ustavni dokument sa kojim ustavi članica moraju da budu usaglašeni. Drugim rečima, u tome je sadržan federativni princip, jer se ne radi se o međudržavnom sporazumu dva subjekta sa međunarodno-pravnim subjektivitetom nego o najvišem pravnom aktu nove države.

Organizacija vlasti državnog saveza je vrlo jednostavna. Dokumentom je predviđeno samo pet institucija nove države: skupština, predsednik, savet ministara, sud, vojska i spoljno-političko predstavljanje.

Skupština Srbije i Crne Gore je jednodomna, što je nesumnjivo konfederalni način organizacije vlasti nove države, kojim se izražava izvorni suverenitet i subjektivitet konstitutivnih činilaca zajednice u odnosu na izvedeni državni savez. Sastav skupštine, međutim, nije paritetan, što bi zahtevao dosledan konfederalni princip organizacije, ali se ne radi ni o srazmernoj zastupljenosti kao federativnom principu organizovanja. Predviđen je, naime, princip pozitivne diskriminacije poslanika iz Crne Gore, teritorijalno, po potencijalu i broju stanovnika višestruko manje jedinice, kao i obezbeđenje da ne dođe do preglasavanja jedne u odnosu na drugu jedinicu. Na taj način je izvršena korekcija konfederalnog principa i obezbeđena izvesna "federalna ravnoteža". Dok se ova vrsta ravnoteže u federacijama postiže konstituisanjem dva doma, gornjeg u kome su paritetno predstavljene članice i donjeg u kome su srazmerno (uz moguće korekcije) predstavljeni građani, ovde bi jedan dom trebalo da odigra dvostruku ulogu uz pozitivnu diskriminaciju poslanika iz manje jedinice i uz "mehanizam zaštite od nadglasavanja država-članica". Ostaje, međutim, nejasno koji će mehanizam zaštite da se uspostavi, jer se takva zaštita može postići kako konsenzusom u odlučivanju, tako i nekom ojačanom većinom uz mogući uslov da će odluka biti važeća ako za nju glasa određeni najmanji broj poslanika iz obe članice.

Što se tiče izvršne vlasti i ovde imamo potpuno originalno rešenje. Ne radi se o klasičnom predsedničkom sistemu, ali ni o kabinetskoj vladi. U izvesnom smislu je predsednik samo onaj koji predstavlja zajednicu. Njega ne bira narod neposredno već skupština, a on potom predlaže ministre i rukovodi sednicama Saveta ministara. U tom smislu on je predsednik države, ali istovremeno igra ulogu i predsednika vlade, mada je ta funkcija svedena uglavnom na rukovođenje sednicama Saveta ministara.

Savet ministara, kao izvršni organ, ima pet resora: spoljni poslovi, odbrana, međunarodni ekonomski odnosi, unutrašnji ekonomski odnosi i zaštita ljudskih i manjinskih prava. Državni savez Srbije i Crne Gore ima, dakle, pet prenesenih nadležnosti dvaju subjektiviteta, ali je, s obzirom na odredbe o ekonomskoj oblasti (gde su države-članice potpuno suverene) teško zaključiti da će ministarstvo za unutrašnje ekonomske odnose imati bilo kakvu drugu ulogu osim da pasivno posmatra kako države-članice ostvaruju svoju potpuno autonomnu ekonomsku politiku.

Sud Srbije i Crne Gore ima prema Sporazumu ustavnosudsku i upravnosudsku funkciju u odnosu na upravna akta Saveta ministara, kao i savetodavnu ulogu u vezi sa ujednačavanjem sudske prakse.

Vrhovni savet odbrane predstavlja jedinstvenu komandu, ali je njegov sastav određen na osnovu postojećeg predsedničkog sistema vlasti u republikama. Šta ako se neka država-članica odluči da odustane od predsedničkog sistema i u svom ustavu predvidi i dosledno izvede parlamentarni sistem vlasti?

Iz konfederalnog karaktera države proizilazi da savez neće imati posebne organe za sprovođenje svojih nadležnosti, kao i da neće ubirati posebne poreze na dodatnu vrednost, već će same države-članice da uplaćuju sredstva potrebna za izdržavanje zajedničkih funkcija.

Što se tiče načina odlučivanja, ono nije predviđeno ni za jedan organ, već je prepušteno naknadnom dogovoru. Jedino je za Vrhovni savet odbrane predviđeno da se odlučuje konsenzusom. Ali, po samoj logici konfederalne institucionalne strukture, može se pretpostaviti da će konsenzualno odlučivanje biti široko primenjivan princip i da će biti primenjen pre svega u donošenju odluka Saveta ministara, a verovatno i Skupštine Srbije i Crne Gore.

Kako je jedinstvo države, pre svega, predstavljeno kroz njen međunarodno-politički subjektivitet aktivno i pasivno pravo poslanstva će pripadati isključivo državnom savezu. Ali postoji mogućnost da će ovaj princip biti posredno dovođen u pitanje, što se može zaključiti iz toga što su za predstavljanje u inostranstvu predviđeni različiti modaliteti s obzirm na tip predstavništva. Osim međunarodnih političkih organizacija, gde je predviđeno ostvarivanje pariteta rotacijom, za međunarodne finansijske organizacije i diplomatsko-konzularna predstavništva je ostavljeno da se na poseban način odrede i usaglase modaliteti. Na taj način je ostavljena mogućnost da se eventualno u finansijskim organizacijama pojavljuju predstavnici država-članica u nekoj vrsti zajedničke delegacije, što bi bitno poremetilo jedinstvenost predstavljanja državnog saveza.

Ekonomska oblast je očigledno bila najspornija tačka dogovora i u njoj je praktično legalizovano postojeće stanje dva ekonomska sistema (doduše sa međusobnom prohodnošću) u očekivanju da će harmonizacija sa ekonomskim sistemom EU predstavljati osnov za postepeno i posredno međusobno približavanje. I u ovoj oblasti doduše ima nekoliko nepoznanica, ali s obzirom na ono što je izričito navedeno da se "polazi od postignutog stepena ostvarenih reformi", kao i da se očekuje harmonizacija spoljnotrgovinskog i carinskog režima, praktično je legalizovano postojeće stanje dva ekonomska sistema. U tom slučaju fraza o zajedničkom tržištu i nesprečavanju protoka ljudi, roba i kapitala praktično ne znači ništa, jer se ne zna na koji način se to može garantovati. U ekonomskoj oblasti je u suštini najočigledniji konfederalni karakter zajednice, jer se radi o veoma niskom stepenu ekonomskog jedinstva, s obzirom da ni samo Ministarstvo za unutrašnje ekonomske odnose ne bi imalo nikakve ingerencije za "neometano funkcionisanje zajedničkog tržišta, uključujući slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala", jer su, po Sporazumu, za to odgovorne države-članice. U ovom području se radi o izrazito nefunkcionalnoj zajednici i praktično o minimalnim ingerencijama državnog saveza. Kako od pet nadležnosti državnog saveza, spoljni poslovi, odbrana i međunarodni ekonomski odnosi proizilaze iz razloga racionalnog postupanja i uređenja jednog konfederalnog državnog saveza, to bi jedino ljudska i manjinska prava i jedinstveno tržište predstavljali neophodni elemenat jedinstva da bi se moglo govoriti o nekom federalnom karakteru zajednice. Pošto se ovde ne radi o jedinstvenom tržištu, to jedino oblast ljudskih i manjinskih prava ostaje kao "federalna" kopča dveju suverenih država, jer podrazumeva da će jedino u toj oblasti građani Srbije i Crne Gore imati jednak status.

SUDBINA ZAJEDNICE IZ OROČENOG SPORAZUMA

Sporazum i njime predviđen državni savez mogu se posmatrati s dva aspekta. Prvi je aspekt funkcionalnosti ovakve zajednice, koji se neposredno tiče karaktera odnosa u njoj i stepena međusobne povezanosti. S druge strane, državni savez Srbije i Crne Gore, može se posmatrati kao način prevazilaženja postojeće državne krize SRJ. Iz gore izloženog kratkog razmatranja karaktera nove države, moguće je zaključiti da se radi o vrlo nefunkcionalnoj zajednici dveju suverenih država, više za spoljnopolitičku upotrebu i stoga vrlo lošem rešenju. Kada se dokument posmatra sa drugog aspekta, kao predlog izlaska iz postojeće državne i političke krize, za njega se može reći da predstavlja nekakvo rešenje postojeće blokade. Dakle, ne ulazeći u pitanje karaktera državne zajednice, sigurno da je bilo kakvo prevazilaženje postojećeg stanja bolje nego sadašnja situacija. Prvo, uspostavljanje državnog saveza je prednost u odnosu na postojeće stanje, zato što se za Srbiju razrešava problem preklapanja nadležnosti sa saveznom državom i tako otklanjaju prepreke reformskim procesima koje su iz toga proizilazile. Srbija se sada može u potpunosti posvetiti rešavanju problema svog ustava, a naročito zaokruživanju svog ekonomskog zakonodavstva. Primerice, do sada nije bilo moguće donošenje novog koncepta penzijskog osiguranja i reforme penzijskog osiguranja, kao materije u nadležnosti savezne države, jer je koalicioni partner iz Crne Gore u saveznoj državi to sprečavao iz svojih političkih razloga. Sada se uklanjaju takve vrste prepreka. Drugo, kako Crna Gora preuzima na sebe odgovornost za saveznu državu tako što će preuzeti i svoj udeo troškova. Treće, država će biti daleko jeftinija u odnosu na postojeću. Četvrto, jasnije definisanje međusobnih odnosa će doprineti tome da se ekonomski i politički problemi iz jedne članice ne prenose u drugu.

Iz ovoga, kao i posebno iz definisanja ekonomskih odnosa proizilazi da će sada i Srbija da definiše svoju unutrašnju suverenost bar u onoj meri u kojoj je to Crna Gora učinila, na šta je navodi sama logika sporazuma i zahtevi reformi. Na osnovu toga se može izvući pretpostavka da će obe države-članice sve više voditi računa o sopstvenoj državi, a manje o zajedničkoj. Time se predviđena konfederalna struktura, posebno sa privremenošću vezanom za trogodišnji period, pokazuje kao ona koja će voditi pre udaljavanju nego približavanju, bez obzira na predviđenu harmnonizaciju sa evropskim zakonodavstvom.

S obzirom na oročenje dogovora na sledeće tri godine, sa mogućnošću njegovog preispitivanja, ostavljen je široki prostor uticaju tekućih političkih prilika na konačno rešenje. Pored nepredvidljivih unutrašnjih političkih kretanja, na budući karakter odnosa Srbije i Crne Gore, pa tako i na status državnog saveza Srbije i Crne Gore, uticaće značajno i spoljnopolitički faktor.

Na kraju se može zaključiti da će onaj koji je bio ključni faktor za uspostavljanje ovakvog sporazuma, Evropska Unija, ujedno biti onaj faktor koji će znatno uticati na definitivno rešenje. A kakvi će biti spoljnopolitički interesi Evropske Unije i njena balkanska politika za tri godine, nemoguće je predvideti. To je i osnovni razlog da se u opštoj oceni Sporazuma može zaključiti da on ima samo trenutne prednosti u odnosu na nerešeno postojeće stanje, ali da će o valjanosti ovakvog aranžmana moći sa nešto više izvesnosti da se zaključi tek nakon što se ispita njegovo delovanje.