|
OBJAŠNJENJE O POSTUPKU ZAŠTITE PRAVA PACIJENATA*
-Ocena
ustavnosti i zakonitosti-
Dr
Milutin Đuričić,
Sudija Ustavnog suda Srbije
Radovan Bezbradica,
Savetnik Ustavnog suda Srbije
Inicijativa i odgovor na
inicijativu
Ustavnom sudu Republike Srbije podneta je
inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti Objašnjenja o postupku
zaštite prava pacijenata, broj 011-00-98/2002-03 od 25.7.2002. godine
donetog od strane ministra zdravlja u Vladi Republike Srbije. U
inicijativi je navedeno da je članom 71. Ustava Republike Srbije
utvrđena nadležnost republičkih organa za donošenje zakona, da su čl.
119. i 122. Ustava utvrđena jemstva građanima za zakonito postupanje
svih državnih organa, pa tako i Ministarstva zdravlja, da postupak za
zaštitu nečijeg prava ili pravnog interesa mora imati osnov isključivo u
zakonu, a ne u osporenom Objašnjenju pa se, po inicijatoru, osnovano
postavlja pitanje da li je Ministarstvo zdravlja moglo da donese
osporeni akt kojim se zadire u radno-pravni status svakog zaposlenog i
uređuje postupak u kome nema nikakvih garancija. Inicijativom se ukazuje
da Zakon o radu utvrđuje u kojim slučajevima i kada se protiv nekoga
pokreće disciplinski postupak zbog povrede radnih obaveza ili
neizvršavanja istih, kao i zaštita zaposlenih od neosnovanog i
nezakonitog postupanja poslodavca. Isto tako, i pri samom Ministarstvu
zdravlja postoje odgovarajući odbori i inspekcije koje deluju, po
propisanoj proceduri, u okviru nadležnosti zasnovanih na zakonu. Dalje
je u inicijativi istaknuto da zaštita prava pacijenata ne može biti
opravdanje za donošenje osporenog akta niti se njime može, bez zakonske
osnove, zadirati u prava i interese zaposlenih koji pružaju medicinske
usluge. Takođe, sam naziv “pacijentov advokat” ukazuje da je osporeni
akt nestručno napisan jer naziv “advokat” mogu imati samo osobe koje
ispunjavaju zakonske pretpostavke iz Zakona o advokaturi. Određivanje
zaštitnika pacijentovih prava od strane direktora zdravstvene ustanove
iz reda diplomiranih pravnika zaposlenih u istoj zdravstvenoj ustanovi,
dakle, lica koja primaju platu u toj ustanovi, govori o
inkompatibilnosti takvog lica; drugo, problematična je i činjenica da
pravnik treba da odlučuje, najčešće, o stručnim, medicinskim pitanjima;
treće, osporenim aktom nije predviđena zaštita zdravstvenih radnika od
neosnovanog uznemiravanja i šikaniranja; četvrto, odluku o prigovoru
donosi zdravstvena ustanova, a priprema je pacijentov “advokat” koji je
nosi na potpis direktoru ustanove koji nema pravo da utiče na odluku,
dakle, isti potpisuje odluku bez ulaženja u njenu sadržinu, odnosno,
odluku potpisuje i kada je njen sadržaj suprotan njegovoj volji.
Inicijator predlaže da Sud i pre konačnog odlučivanja obustavi izvršenje
osporenog akta.
U odgovoru donosioca osporenog akta istaknuto je da
je osporeni akt donet na osnovu ovlašćenja iz člana 70. stav 3. Zakona o
državnoj upravi, a u vezi primene člana 14. Zakona o zdravstvenoj
zaštiti i Zaključka Vlade Republike Srbije 05 broj 500-1022/2002 od 1.
februara 2002. godine, kojim je usvojen dokument “Zdravstvena politika
Republike Srbije”, pa saglasno navedenom, osporeni akt nema karakter
opšteg akta kojim se uvode nove pravne institucije ili uređuju odnosi na
način drukčiji od načina propisanog zakonom već je po svojoj prirodi
interni akt preporučujućeg karaktera donet sa ciljem da se zdravstvenim
ustanovama bliže objasne pomenuta odredba Zakona o zdravstvenoj zaštiti
i sadržina dokumenta “Zdravstvena politika Republike Srbije”. Osporenim
aktom se, po mišljenju njegovog donosioca, bliže objašnjava način i
postupak ostvarivanja prava građanina koji nije zadovoljan pruženom
zdravstvenom uslugom, odnosno postupkom radnika zdravstvene ustanove i
koji podnosi prigovor zdravstvenom radniku koji rukovodi procesom rada
ili direktoru zdravstvene ustanove, odnosno, shodno Objašnjenju,
zaposlenom u zdravstvenoj ustanovi koga je ovlastio direktor zdravstvene
ustanove da obavlja poslove zaštitnika pacijentovih prava. Prenošenje
određenih poslova sa direktora na druge zaposlene u zdravstvenoj
ustanovi nije u suprotnosti sa pozitivnim propisima već predstavlja akt
unutrašnje organizacije i preraspodele poslova i time se ne zadire u
radno-pravni status zaposlenog. Nadalje, lice koje obavlja poslove
zaštitnika pacijentovih prava nema ovlašćenje da preduzima bilo kakve
mere protiv zaposlenog u zdravstvenoj ustanovi već isključivo ima
obavezu da postupa po prigovoru pacijenta iz člana 14. Zakona o
zdravstvenoj zaštiti, odnosno da preduzme jednu od mera iz tačke IX
Objašnjenja, a koje su u skladu sa Zakonom o zdravstvenoj zaštiti i
Zakonom o zdravstvenom osiguranju. Iz navedenih razloga, po mišljenju
donosioca osporenog akta, nisu osnovani navodi iz inicijative da se
prethodno navedenim postupkom zadire u radno-pravni status svakog
zaposlenog, kao što nije osnovana ni tvrdnja izneta u tački 2.
Inicijative jer zaštitnik pacijentovih prava nema ovlašćenja da pokreće
disciplinski postupak. Po mišljenju donosioca osporenog akta, primedbe
iz tačke 3. inicijative nisu osnovane jer se postupanjem zaštitnika
pacijentovih prava ne zadire u pravni interes zaposlenih koji pružaju
medicinske usluge, već se omogućava pacijentu da ostvari svoja zakonom
garantovana prava. Jednako tako, ne stoji ni tvrdnja iz tačke 4.
Inicijative s obzirom da je izmenom osporenog akta od 10.10.2002. godine
naziv “pacijentov advokat” zamenjen nazivom “zaštitnik pacijentovih
prava”.
Činjenično stanje
U sprovedenom prethodnom postupku utvrđeno je da je
osporeno Objašnjenje o postupku zaštite prava pacijenata, broj
011-00-98/2002-03 doneo 25. jula 2002. godine ministar zdravlja u Vladi
Republike Srbije.
Osporeni akt, pored ostalog, utvrđuje: mogućnost da
pacijent koji je nezadovoljan pruženom zdravstvenom uslugom ili
postupkom ostvarivanja zakonom utvrđenih prava u oblasti zdravstvene
zaštite, podnese prigovor zdravstvenom radniku koji rukovodi procesom
rada ili direktoru zdravstvene ustanove (tačka II); da direktor
zdravstvene ustanove određuje jedno lice, od trenutno zaposlenih
diplomiranih pravnika u zdravstvenoj ustanovi, koje će, pod nazivom
“pacijentov advokat” obavljati poslove zaštite prava pacijenata (tačka
III); da u većim zdravstvenim ustanovama pacijentov advokat u toku
redovnog radnog vremena obavlja samo poslove zaštite prava pacijenata, a
u drugim, manjim zdravstvenim ustanovama, pored tih poslova, i redovne
poslove diplomiranih pravnika (tačka IV); da pacijentov advokat pokreće
postupak zaštite prava pacijenata na sopstveni zahtev ili po prigovoru
pacijenta, odnosno njegovog zakonskog zastupnika (tačka VI); da se svaki
pacijent, odnosno njegov zakonski zastupnik, može obratiti pacijentovom
advokatu, ukoliko je nezadovoljan postupanjem ili aktom zaposlenih u
zdravstvenoj ustanovi (tačka VII); da pacijentov advokat po prigovoru
pacijenta postupa po hitnom postupku, kao i da u tom postupku
zdravstvena ustanova, odnosno odgovorno lice u toj ustanovi, mora
staviti na uvid i raspolaganje pacijentovom advokatu svu potrebnu
dokumentaciju, a medicinsku dokumentaciju pod uslovima utvrđenim zakonom
(tačka VIII); da ukoliko u postupku zaštite prava pacijenta, pacijentov
adokat utvrdi da su povređena prava pacijenta, preduzima potrebne mere,
i to: obaveštava zdravstvenog radnika, odnosno zdravstvenog saradnika,
da su povređena prava pacijenta, sa preporukom za otklanjanje
nepravilnosti; obaveštava direktora zdravstvene ustanove o povredi prava
pacijenta sa zahtevom da direktor preduzme zakonom utvrđene mere za
otklanjanje nepravilnosti; pokreće inicijativu pred nadležnim organima
Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje, za zaštitu prava
pacijenta; podnosi zahtev Ministarstvu zdravlja - zdravstvenoj
inspekciji, za zaštitu prava pacijenata, u slučaju kada prethodnim
merama nisu otklonjene utvrđene nepravilnosti (tačka IX); da se odluka o
prigovoru pacijenta donosi u roku od pet dana od dana dostavljanja
prigovora, da navedenu odluku priprema pacijentov advokat i dostavlja je
direktoru zdravstvene ustanove na potpis, nakon čega se odluka dostavlja
podnosiocu prigovora, kao i da direktor zdravstvene ustanove i druga
lica nemaju pravo da utiču na odluku i postupanje pacijentovog advokata
(tačka X); da pacijentov advokat može pokrenuti postupak zaštite prava
pacijenata i po sopstvenoj inicijativi, ukoliko uoči nepravilnosti u
primeni propisa iz oblasti zdravstvene zaštite i zdravstvenog osiguranja
i da isti o utvrđenim nepravilnostima obaveštava zdravstvenog radnika,
direktora zdravstvene ustanove, odnosno direktora Republičkog zavoda za
zdravstveno osiguranje, sa predlogom za preduzimanje odgovarajućih mera,
a za slučaj da se ne otklone utvrđene nepravilnosti, pacijentov advokat
obaveštava Ministarstvo zdravlja - zdravstvenu inspekciju o utvrđenim
nepravilnostima u radu zdravstvene ustanove (tačka XI); obavezu
direktora zdravstvene ustanove da na vidnom mestu u zdravstvenoj
ustanovi istakne obaveštenje o ustanovljavanju pacijentovog advokata u
zdravstvenoj ustanovi (tačka XII); obavezu pacijentovog advokata na
podnošenje izveštaja o radu Ministarstvu zdravlja i utvrđivanje sadržine
izveštaja (tačka XIII); obavezu pacijentovog advokata da sačuva tajnost
ličnih informacija i podataka o pacijentu (tačka XIV); obavezu
Ministarstva zdravlja da vrši nadzor nad zakonitošću rada pacijentovog
advokata, kao i da je pacijentov advokat za svoj rad odgovoran direktoru
zdravstvene ustanove i Ministarstvu zdravlja (tačka XV).
Izmenom Objašnjenja o postupku zaštite prava
pacijenata, broj: 011-00-98/2002-03 od 10.10.2002. godine, reči:
“pacijentov advokat” zamenjene su rečima: “zaštitnik pacijentovih
prava”.
Osporeni akt donet je na osnovu člana 70. stav 3.
Zakona o državnoj upravi (“Službeni glasnik RS”, br. 20/92, 6/93, 48/93,
53/93, 67/93, 48/94 i 49/99), a u vezi primene člana 14. Zakona o
zdravstvenoj zaštiti (“Službeni glasnik RS”, br. 17/92, 26/92, 50/92,
52/93, 53/93, 67/93, 48/94, 25/96 i 18/2002) i Zaključka Vlade Republike
Srbije 05 broj: 500-1022/2002 od 1. februara 2002. godine, kojim je
usvojen dokument “Zdravstvena politika Republike Srbije”.
Osporeni akt, kao i navedena izmena, nije objavljen
u službenom glasilu ili na neki drugi način, već je dostavljen
direktorima svih zdravstvenih ustanova u Republici Srbiji uz obavezu
istih da na vidnom mestu u zdravstvenoj ustanovi istaknu obaveštenje o
ustanovljenju zaštitnika pacijentovih prava.
Bitne odredbe Ustava i zakona
Za rešenje ove ustavno-pravne stvari od značaja su
odgovarajuće odredbe Ustava, Zakona o državnoj upravi i Zakona o
zdravstvenoj zaštiti.
Ustav Republike Srbije, pored ostalog, utvrđuje da
zakon, drugi propis ili opšti akt stupa na snagu najranije osmog dana od
dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga, nije
predviđeno da ranije stupi na snagu (član 120); da Ustavni sud odlučuje
o saglasnosti zakona, statuta autonomnih pokrajina, drugih propisa i
opštih akata s Ustavom; saglasnosti propisa i opštih akata republičkih
organa sa zakonom i saglasnosti svih ostalih propisa, kolektivnih
ugovora kao opštih akata i drugih opštih akata sa zakonom i drugim
republičkim propisom, kao i da Ustavni sud ocenjuje ustavnost zakona i
ustavnost i zakonitost propisa i drugih opštih akata koji su prestali da
važe ako od prestanka važenja do pokretanja postupka nije proteklo više
od jedne godine (član 125. st. 1. i 2).
Zakonom o državnoj upravi utvrđeno je, pored
ostalog, da organi državne uprave donose pravilnike, naredbe, uputstva i
rešenja, kad su na to zakonom ovlašćeni, kao i da mogu izdavati
instrukcije i davati objašnjenja (član 67. st. 1. i 2. Zakona), zatim,
da se pravilnici, naredbe i uputstva kao pravni akti organa državne
uprave objavljuju u “Službenom glasniku Republike Srbije” (član 68. stav
5. Zakona), kao i da se objašnjenjem daje mišljenje koje se odnosi na
primenu pojedinih odredbi Zakona i drugih propisa (član 70. stav 2.
Zakona).
Zakonom o zdravstvenoj zaštiti utvrđeno je, pored
ostalog, da se odnosi između zdravstvenog radnika i građanina, prilikom
ostvarivanja zdravstvene zaštite, zasnivaju na međusobnom uvažavanju i
čuvanju dostojanstva ličnosti, da građanin koji nije zadovoljan pruženom
zdravstvenom uslugom, odnosno postupkom radnika zdravstvene ustanove
može podneti prigovor zdravstvenom radniku koji rukovodi procesom rada
ili direktoru, da se prigovor podnosi usmeno na zapisnik ili pismeno, da
se odluka po prigovoru donosi u roku od pet dana i dostavlja podnosiocu
prigovora, kao i da građanin koji je nezadovoljan odlukom donetoj po
prigovoru može da se obrati zdravstvenoj inspekciji (član 14).
Pravna priroda osporenog akta
U predmetu se kao prethodno postavlja pitanje
pravne prirode osporenog akta, tj. da li se u konkretnom slučaju radi o
opštem pravnom aktu u smislu člana 125. Ustava Republike Srbije, kao i
da li akt proizvodi pravno dejstvo.
Po svojoj formi osporeni akt nije opšti pravni akt.
Osnov za ovakvu tvrdnju nalazi se u prethodno citiranim odredbama Zakona
o državnoj upravi. Navedenim odredbama definisana je forma i, načelno,
sadržina objašnjenja kao akta organa državne uprave. Saglasno navedenom,
ova vrsta akta ne bi mogla da sadrži opšte pravne norme, odnosno bilo
kakve norme, već se njime može samo davati mišljenje koje se odnosi na
primenu propisa. To mišljenje nije obavezujuće, nema karakter norme i
nije izvor prava.
Međutim, kako naziv akta, posmatrano sa pravnog
aspekta, ima samo interpretativno značenje i a priori ne opredeljuje
njegovu pravnu prirodu, za pravilno određenje pravne prirode osporenog
akta neophodno je poći od njegove sadržine. Ovo je značajno upravo zbog
toga što u slučaju kada se naziv akta, odnosno akt u formalnom smislu,
ne slaže po smislu sa sadržajem akta, važi ono što je rečeno u sadržaju,
odnosno, sadržina akta (akt u materijalnom smislu), opredeljuje i pravnu
prirodu akta. Osporeni akt po svojoj sadržini jeste opšti pravni akt jer
uspostavlja, odnosno u pravni poredak uvodi instituciju “zaštitnika
pacijentovih prava” kao potpuno novu i pozitivnom pravu nepoznatu
instituciju, propisuje uslove koje mora ispunjavati lice koje obavlja
poslove zaštitnika pacijentovih prava (diplomirani pravnik), i utvrđuje
njegova ovlašćenja i obaveze (pokretanje postupka zaštite prava
pacijenta, pravo na uvid u dokumentaciju, preduzimanje odgovarajućih
mera, odgovornost, podnošenje izveštaja i sl.), propisuje postupak
ostvarivanja zaštite prava pacijenata i drugo, dakle, sadrži opšte
pravne norme kojima se uređuje objektivna pravna situacija, odnosno
utvrđuju pravila ponašanja generalnog i opšteg karaktera koja se odnose
na neodređeni broj neimenovanih subjekata i materijalizuje volju
njegovog donosioca sa ciljem izazivanja određenih pravnih posledica.
Polazeći od prethodno navedenih odredaba Ustava,
proizilazi da je nadležnost Ustavnog suda određena s jedne strane vrstom
akata (opšti akt) koji mogu biti predmet ustavno-sudske kontrole, a s
druge strane i važenjem tih akata u vremenu. Važenje zakona, drugih
propisa i opštih akata u vremenu, određuje se saglasno odredbi člana
120. Ustava Republike Srbije, prema kojoj zakon, drugi propis i opšti
akt može da stupi na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja,
osim ako iz naročito opravdanih razloga, nije predviđeno da ranije stupi
na snagu. Prema tome, za određivanje važenja opšteg akta, odnosno da li
taj akt ima pravnu snagu i da li može da proizvodi pravne posledice u
određenom vremenu, Ustav utvrđuje dva uslova: 1) da je taj akt objavljen
i 2) da je akt stupio na snagu.
Kako je Ustavni sud prema Ustavu nadležan da
ocenjuje ustavnost i zakonitost opštih akata koji su na snazi, odnosno
opštih akata koji su prestali da važe ako od prestanka važenja do
pokretanja postupka nije proteklo više od jedne godine, a to, saglasno
prethodno navedenom, mogu biti samo oni opšti akti koji su objavljeni.
Kod činjenice da je osporeni akt po svojoj prirodi opšti pravni akt i da
isti nije objavljen, da dakle, isti nije ni stupio na snagu i da, samim
tim, nije u pravnom poretku niti predstavlja izvor prava, nisu ispunjene
procesne pretpostavke da Ustavni sud meritorno odlučuje, odnosno da
ocenjuje saglasnost sadržine osporenog akta s Ustavom i zakonom, ali su
se, iz navedenih razloga, stekli uslovi za odbacivanje inicijative.
U pogledu predloga da Sud obustavi izvršenje
osporenog akta i pre donošenja konačne odluke, predlog nije pravno
osnovan jer Zakon o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu
njegovih odluka (član 42) utvrđuje mogućnost obustave izvršenja
pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu opšteg akta
čija se ustavnost, odnosno zakonitost ocenjuje, ali ne i obustavu
izvršenja samog opšteg akta.
Zaključak Ustavnog suda povodom
inicijative
Povodom inicijative za ocenu ustavnosti i
zakonitosti Objašnjenja o postupku zaštite prava pacijenata, kojeg je
25.7.2002. godine pod brojem 011-00-98/2002-03 doneo ministar zdravlja u
Vladi Republike Srbije, Ustavni sud Republike Srbije je u predmetu
IU-279/2002, po sprovedenom postupku, na sednici održanoj 15. januara
2004. godine, a na osnovu člana 19. stav 1. tačka 4) i člana 45. Zakona
o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka
(“Službeni glasnik RS”, br. 32/91 i 67/93), doneo Zaključak kojim se
odbacuje inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedenog
Objašnjenja jer Objašnjenje nije objavljeno, nije stupilo na snagu u
skladu s Ustavom i ne proizvodi pravno dejstvo.1)
_______________________________
* Ovaj rad je, uz određene nužne izmene tehničkog karaktera
(struktura, naslovi i podnaslovi), zajednički referat autora pripremljen
za redovnu sednicu Ustavnog suda Republike Srbije u predmetu
IU-279/2002.
1) Napominjemo da se, saglasno odredbi člana 42. st. 1. i 3. Poslovnika
o radu Ustavnog suda Republike Srbije (“Službeni glasnik RS”, broj
9/95), učesnicima u postupku dostavlja otpravak odluke i rešenja, dok se
o zaključku Ustavnog suda učesnici u postupku, u konkretnom slučaju
inicijator i donosilac osporenog akta, samo obaveštavaju. Obaveštenje
nema formu pojedinačnog pravnog akta, dakle nema ni obrazloženje, pa
učesnicima, izuzev pravnog osnova za donošenje zaključka, izreke
zaključka i lakonski formulisanog razloga za njegovo donošenje, nije
poznata ustavno-pravna argumentacija iz referata koja je poslužila kao
osnov za donošenje zaključka.
|
