NOVINE U PROPISIMA KOJI REGULIŠU RAD SUDOVA, IZBOR I RAZREŠENJE SUDIJA I JAVNIH TUŽILACA

Slavica Petrović-Maksić

ZAKON O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O SUDIJAMA

U težnji da se uspostavi puna nezavisnost sudske vlasti i sudija u meri u kojoj je to moguće saglasno Ustavu, donet je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (“Službeni glasnik RS”, broj 44/04). Ovim zakonom izmenjena su pravila koja se odnose na skupštinsku kontrolu nad radom sudova, nezavisnost sudstva i načelo podele vlasti. Takođe, ovim zakonom su ukinuta pravila kojima su ugroženi, posebno, pravo na nepremostivost sudije, kao bitan elemenat sudijske nezavisnost.

Ustavno načelo da sudija ne može biti premešten protiv svoje volje proizlazi iz jednog šireg načela - načela stalnosti sudijske dužnosti. To zapravo znači da sudija može biti premešten u drugi sud samo ako se s premeštajem izričito saglasi, nezavisno od razloga zbog koga se sudija premešta. Iz tog razloga Zakonom je utvrđeno da sudija posle ukidanja suda nastavlja dužnost u sudu iste vrste i istog stepena kao što je bio sud koji je ukinut (član 2).

I prema ranijem Zakonu o sudijama, sudija je mogao da se bavi naučnom i stručnom delatnošću uz naknadu, ali ovo pravilo nije jasno izdvojeno od odredaba koje govore o vrednovanju službe i poslovima i postupcima koji su nespojivi sa sudijskom dužnošću, pa se moglo zaključiti da postoji dužnost za predsednika suda da i u tim slučajevima pokrene postupak odlučivanja o nespojivosti pred Velikim personalnim većem. Članom 3. ovog zakona, takva mogućnost se izričito isključuje i propisuje da sudija ima pravo da se bez ičijeg odobrenja bavi stručnom ili naučnom delatnošću uz naknadu, na koji način ovi poslovi ne mogu biti ocenjeni kao nespojivi sa sudijskom dužnošću.

Novinu ovog zakona predstavlja uvođenje Nadzornog odbora (član 5), kojom se po prvi put formira telo za unutrašnju kontrolu rada sudija. Nadzorni odbor je telo unutar sudskog sistema gde se pojavljuje sumnja u korupciju ili nezakonito postupanje sudije. Nadzorni odbor čine sudije (znači ne ugrožava se samostalnost sudova) kojima je data mogućnost da sprovedu kontrolni postupak uz mogućnost uvida u predmet, nakon čega Nadzorni odbor može pred Velikim personalnim većem pokrenuti postupak za razrešenje sudije zbog nesavesnog ili nestručnog vršenja dužnosti ili predložiti izricanje disciplinske mere sudiji. Nadzorni odbor se sastoji od pet sudija koje na četiri godine bira Opšta sednica iz reda sudija Vrhovnog suda Srbije. Sudija ne može istovremeno biti član Nadzornog odbora i Velikog personalnog veća.

Prilikom izbora sudija, Visoki savet pravosuđa pribavlja podatke i mišljenja ne samo od organa i organizacija u kojima je kandidat radio u pravnoj struci, već je neophodno da za kandidate koji dolaze iz sudova (odakle upravo dolazi najveći broj kandidata) pribavi mišljenje sednice sudija suda iz koga potiče kandidat (član 7).

Prema članu 8. Zakona precizirano je da Narodna skupština može za sudiju izabrati samo onog kandidata koga predloži Visoki savet pravosuđa. Ako predloženi kandidat ne bude izabran, Visoki savet pravosuđa ponovo utvrđuje predlog sa novim kandidatom.

Ispravljajući nelogičnosti ranijeg zakona (prema kojima je predsednik suda dužan da najkasnije do 1. oktobra pismeno obavesti predsednika Vrhovnog suda Srbije i nadležni odbor Narodne skupštine o tome koje sudije i predsednici neposredno nižih sudova naredne godine navršavaju radni vek i kada, a predsednik Vrhovnog suda Srbije najkasnije 30 dana pre dana navršenja radnog veka sudije obaveštava o tome nadležni odbor Narodne skupštine) novim zakonom je utvrđeno da predsednik suda, najkasnije do 1. oktobra, pismeno obaveštava samo predsednika Vrhovnog suda Srbije o tome koje sudije i predsednici neposredno nižih sudova naredne godine navršavaju radni vek (član 9).

Dalje, članom 11. Zakona ukida se ranije pravilo po kome Narodna skupština sama, na predlog Odbora za pravosuđe i upravu, utvrđuje prestanak sudijske dužnosti zbog navršenja radnog veka u slučaju da je predsednik Vrhovnog suda ne obavesti blagovremeno i o tome da je Veliko personalno veće utvrdilo koji sudija navršava radni vek. Znači da o prestanku dužnosti sudije odlučuje Narodna skupština na način utvrđen u članu 9. Zakona.

Ustavni sud Republike Srbije, Odlukom od 18. marta 2004. godine (“Službeni glasnik RS”, broj 35/04) utvrdio je da odredba člana ranijeg zakona prema kojoj Veće za pitanja sudske uprave utvrđuje predlog za izbor i razloge za razrešenje predsednika suda, nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije, jer se ustanovljenjem Veća za pitanja sudske uprave (čije članove bira Narodna skupština) narušava načelo podele vlasti, posebno imajući u vidu da ono odlučuje o pitanjima od naročitog značaja za sudove - izbor i postojanje razloga za razrešenje predsednika suda. Iz tih razloga, članom 13. ovog zakona, utvrđeno je da se predsednik suda bira i razrešava po istom postupku po kome se biraju i razrešavaju sudije, i da se ostale odredbe ovog zakona, koje se odnose na sudije, primenjuju i na predsednike sudova. Ovo znači da Narodna skupština nikada ne može utvrditi prestanak dužnosti sudije bez prethodne odluke Vrhovnog suda Srbije kojom se utvrđuje postojanje razloga za prestanak sudijske dužnosti, pa prema tome i predsednika suda, jer i predsednik suda je sudija. Naime, sudiji, a time i predsedniku suda, može prestati dužnost samo zato što postoje razlozi za prestanak sudijske dužnosti koje treba da utvrdi sudska vlast - Vrhovni sud Srbije. Prvo sledi akt Vrhovnog suda Srbije kojim se utvrđuje postojanje razloga za prestanak dužnosti sudije - predsednika suda, pa onda akt Narodne skupštine. Ovaj zakon zapravo usklađuje zakonska pravila sa ustavnim rešenjima (član 101. stav 4. Ustava).

Članom 15. Zakona propisano je da se postupci u kojima se utvrđuje postojanje razloga za razrešenje i navršavanje radnog veka sudije koji nisu okončani do stupanja na snagu ovog zakona nastavljaju u skladu sa ovim zakonom i da predsednicima sudova, izabranim po Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (“Službeni glasnik RS”, broj 27/2003) prestaje dužnost predsednika suda za koji su izabrani. Na ovaj način otklanjaju se štetne posledice delovanja organa za koji je Ustavni sud našao da nije konstituisan u skladu sa Ustavom, što je izazvalo nesigurnost u pravnom poretku, a izvršeni izbori na predlog tog tela doveli su do pogoršanja stanja u sudovima.

Do izbora predsednika apelacionih sudova, ovlašćenja predsednika apelacionih sudova prema predsednicima i sudijama opštinskih sudova vrše predsednici okružnih sudova, a ovlašćenja koja predsednici apelacionih sudova imaju prema predsednicima i sudijama okružnih sudova vrši predsednik Vrhovnog suda Srbije (član 16). Na ovaj način jasno je utvrđena hijerarhija među predsednicima sudova u vršenju zakonom propisanih ovlašćenja prema sudijama i predsednicima nižih sudova do obrazovanja apelacionih sudova.

Članom 17. Zakona propisano je da Nadzorni odbor počinje sa radom u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

ZAKON O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O JAVNOM TUŽILAŠTVU

Zakonom o javnom tužilaštvu (“Službeni glasnik Republike Srbije”, broj 63/01) javno tužilaštvo je samostalan državni organ koji goni učinioce krivičnih dela i drugih kažnjivih dela. Prema ovom zakonu, funkcija javnih tužilaca bila je stalna (birala ih je i razrešavala Narodna skupština na predlog Visokog saveta pravosuđa), a zamenika javnih tužilaca imenovao je Visoki savet pravosuđa na 8 godina.

Izmenama Zakona o javnom tužilaštvu iz jula 2002. godine dužnost zamenika javnih tužilaca postaje stalna a zamenika javnih tužilaca bira i razrešava Narodna skupština.

Prema izmenama Zakona o javnom tužilaštvu iz 2003. godine, Narodna skupština bira javne tužioce na predlog Vlade, a zamenike javnih tužilaca imenuje Vlada na predlog ministra pravde. Razloge za prestanak dužnosti javnog tužioca i zamenika javnog tužioca utvrđuje Republički javni tužilac, a oni imaju pravo da na odluku Republičkog javnog tužioca podnesu prigovor Vladi. Kako ovim zakonom Visoki savet pravosuđa gubi nadležnost vezanu za javne tužioce i zamenike javnih tužilaca, iste - 2003. godine menja se sastav Visokog saveta pravosuđa tako što javni tužioci ne ulaze u njegov sastav - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu pravosuđa (“Službeni glasnik RS”, broj 39/03).

Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu ((“Službeni glasnik RS”, broj 44/04) ponovo se ustanovljava nadležnost Visokog saveta pravosuđa da odlučuje o najbitnijim statusnim pitanjima javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca. Visoki savet pravosuđa novim izmenama Zakona preuzima ovlašćenja vezana za izbor i razrešenja javnih tužilaca i za imenovanje i razrešenje zamenika javnih tužilaca i za odlučivanje u drugom stepenu o prigovorima javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca. Na taj način javnom tužilaštvu se vraća samostalnost garantovana Ustavom.

I.

Dužnost javnog tužioca, budući da je stalna, ne prestaje ukidanjem javnog tužilaštva već javni tužilac nastavlja dužnost u javnom tužilaštvu koje odredi Visoki savet pravosuđa (član 3. Zakona). Na ovaj način, nadležnost za određivanje javnog tužilaštva u kome javni tužilac nastavlja dužnost, u slučaju ukidanja javnog tužilaštva, prenosi se sa Republičkog javnog tužioca na Visoki savet pravosuđa, budući da Visoki savet pravosuđa odlučuje i o premeštaju Javnog tužioca koji ima slične posledice (član 6. Zakona).

Prema članu 4. Zakona, o prigovoru na odluku o udaljenju sa dužnosti odlučuje Visoki savet pravosuđa, na koji način izvršna vlast više ne donosi konačnu odluku o udaljenju javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, kao što je to bilo do sada.

Članom 5. Zakona, utvrđeno je da udaljenje sa dužnosti zbog pokrenutog postupka za razrešenje javnog tužioca ili zamenika javnog tužioca može biti ukinuto i pre okončanja postupka za razrešenje, pa je moguće da tok postupka za razrešenje pokaže da i ne postoje razlozi za opstanak odluke o udaljenju.

Novina je (član 6. Zakona) da o premeštaju zamenika javnog tužioca u drugo javno tužilaštvo istog ranga, uz njegovu saglasnost, odlučuje Visoki savet pravosuđa a ne više Republički javni tužilac. S obzirom na to da premeštaj ima prirodu imenovanja zamenika u drugo javno tužilaštvo, čini se da ovakvo rešenje ima opravdanja.

II.

Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu (član 12) pooštreni su kriterijumi u pogledu radnog iskustva potrebnog za izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, i to:

- za izbor opštinskog javnog tužioca potrebne su četiri godine radnog iskustva, posle položenog pravosudnog ispita, a za njegovog zamenika dve godine;

- za okružnog javnog tužioca šest godina radnog iskustva, a za njegovog zamenika četiri godine;

- izbor Republičkog javnog tužioca dvanaest godina radnog iskustva posle položenog pravosudnog ispita, a za njegovog zamenika osam godina.

Članom 11. Zakona utvrđeno je da javne tužioce i zamenike javnih tužilaca bira Narodna skupština, na predlog Visokog saveta pravosuđa. Visoki savet pravosuđa oglašava izbor javnih tužilaca i zamenika i prima prijave za izbor.

Javni tužioci i njihovi zamenici, prema članu 18. Zakona, polažu zakletvu pred predsednikom Narodne skupštine, a republički javni tužilac pred Narodnom skupštinom.

Prema članu 20. Zakona smatra se da javni tužilac i zamenik javnog tužioca, koji bez opravdanog razloga ne stupe na dužnost u roku od dva meseca od izbora, nikada i nisu izabrani (fikcija ne izbora). Odluku o tome donosi Republički javni tužilac s tim što je na odluku dopušten prigovor Visokom savetu pravosuđa u roku od osam dana, što predstavlja novinu u odnosu na raniji Zakon. O odluci Visokog saveta pravosuđa Republički javni tužilac obaveštava Narodnu skupštinu.

Visoki savet pravosuđa oglašava izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u “Službenim glasniku Republike Srbije” i drugom sredstvu javnog obaveštavanja i prima prijave koje se podnose u roku od petnaest dana od dana oglašavanja. Prijave se podnose Visokom savetu pravosuđa uz dokaze o tome da su ispunjeni uslovi za izbor. Visoki savet pravosuđa pribavlja podatke i mišljenja od organa i organizacija u kojima su kandidati radili. Svaki predlog za izbor mora biti obrazložen.

Ako Narodna skupština ne izabere kandidata koga je predložio Visoki savet pravosuđa, Visoki savet pravosuđa predlaže drugog kandidata (član 17. Zakona), što znači da Narodna skupština ne može da izabere kandidata koga Visoki savet pravosuđa nije izabrao.

III.

Javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca prestaje dužnost kada sami to zatraže, kad navrše radni vek i kad budu razrešeni.

Zameniku javnog tužioca prestaje dužnost i kad se ukine javno tužilaštvo u kome je on zamenik javnog tužioca, i protekom vremena na koje je izabran.

O prestanku dužnosti javnog tužioca i zamenika javnog tužioca odlučuje Narodna skupština.

Prestanak dužnosti javnog tužioca i zamenika javnog tužioca zbog razrešenja ili navršenja radnog veka, sastoji se od pokretanja postupka (pravo na pokretanje postupka imaju javni tužioci za svoje zamenike, neposredno viši javni tužilac za nižeg javnog tužioca i njegove zamenike, Republički javni tužilac i ministar pravde za sve svoje javne tužioce i njegove zamenike javnih tužilaca).

Ministar pravde i pokreće i vodi postupak u kome se utvrđuje da li je Republički javni tužilac navršio radni vek i da li postoje razlozi za njegovo razrešenje.

Kada je pokrenut postupak za razrešenje i navršenje radnog veka, postupak se vodi pred Republičkim javnim tužiocem, odnosno ministrom, ako je postupak pokrenut protiv Republičkog javnog tužioca, u kome se utvrđuju činjenice o tome da li postoje razlozi za razrešenje ili navršenje radnog veka. Potom se obaveštava Narodna skupština ako je utvrđeno postojanje razloga za razrešenje odnosno navršenje radnog veka, a Narodna skupština donosi odluku o tome.

Na prvostepenu odluku prema kojoj postoje razlozi za razrešenje javnog tužioca i zamenika, dopušten je prigovor Visokom savetu pravosuđa. Ako Visoki savet pravosuđa ne usvoji prigovor, obavestiće Narodnu skupštinu o navršenju radnog veka ili o postojanju razloga za razrešenje javnog tužioca.

Ukoliko na prvostepenu odluku Republičkog javnog tužioca ne bude izjavljen prigovor Visokom savetu pravosuđa, Republički javni tužilac obaveštava Visoki savet pravosuđa o tome da postoje razlozi za razrešenje ili je utvrđeno navršenje radnog veka, a Visoki savet pravosuđa o tome obaveštava Narodnu skupštinu (član 23. Zakona).

U postupku u kome se utvrđuju razlozi za razrešenje zbog nesavesnog ili nestručnog vršenja dužnosti, Republički javni tužilac može, umesto odluke kojom se utvrđuje postojanje razloga za razrešenje, izreći javnom tužiocu ili zameniku disciplinsku meru upozorenja ili meru uklanjanja iz javnog tužilaštva u trajanju od jednog meseca do godinu dana (član 24. Zakona). Obe mere može izreći ministar pravde Republičkom javnom tužiocu kad vodi postupak u kome utvrđuje postojanje razloga za razrešenje Republičkom javnom tužiocu zbog nesavesnog i nestručnog vršenja dužnosti.

Ovaj zakon uklanja pravnu prazninu stvorenu u ranijem Zakonu tako što javni tužilac ili zamenik javnog tužioca imaju pravo prigovora Visokom savetu pravosuđa i na prvostepenu odluku kojom im je izrečena disciplinska mera, na koji način se ostvaruje načelo dvostepenosti (član 24. Zakona).

Javni tužilac ili zamenik javnog tužioca, koji žele da im dužnost prestane, podnose pisani zahtev Visokom savetu pravosuđa koji ga, ukoliko je zahtev valjan, prosleđuje Narodnoj skupštini. Zahtev može biti povučen sve dok Narodna skupština odnosno Visoki savet pravosuđa ne donesu odluku, odnosno istekom roka od mesec dana od podnošenja zahteva ako odluka ne bude doneta.

Zahtev za prestanak dužnosti se neće razmatrati do okončanja postupka za razrešenje ako javni tužilac i zamenik javnog tužioca podnesu posle pokretanja postupka za razrešenje. Na ovaj način se sprečava izigravanje zakonske posledice razrešenja koja se odnose na prestanak prava po osnovu rada.

Prema članu 39. Zakona, javni tužioci  i zamenici javnih tužilaca, koji su po prvi put izabrani, odnosno imenovani prema Zakonu iz 2003. godine, a ne budu izabrani prema odredbama ovog zakona, do 15. jula 2004. godine, imaju prava po osnovu rada, koja pripadaju izabranom licu po prestanku funkcije na njegov zahtev.   

ZAKON O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O VISOKOM SAVETU PRAVOSUĐA

Zakonom o izmenama i dopunama Zakon o Visokom savetu pravosuđa (“Službeni glasnik RS”, broj 44/2004) vraćena je nadležnost Visokom savetu pravosuđa za odlučivanje o statusnim pitanjima javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca sa Vlade na Visoki savet pravosuđa, čime se Vlada lišava ovlašćenja vezanih za izbor i imenovanje javnih tužilaca. Ove izmene povlače i promene u sastavu Visokog saveta pravosuđa u kome su, kao pozivni članovi, zastupljeni i javni tužioci, čime se neminovno vraća i prošireni sastav Visokog saveta pravosuđa. Naime, Visoki savet pravosuđa, u proširenom sastavu, odlučuje o svim pitanjima koja su zajednička za status sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca.

Zakonom se izričito propisuje da Visoki savet pravosuđa Narodnoj skupštini predlaže izbor javnih tužilaca i da imenuje zamenike javnih tužilaca (član 1).

Visoki savet pravosuđa sastoji se od dve vrste članova: stalnih i pozivnih. Visoki savet pravosuđa ne može imati isti sastav kad predlaže sudije i kad predlaže javne tužioce ili kad imenuje sudije porotnike i kad predlaže zamenike javnih tužilaca. Stalni članovi Visokog saveta pravosuđa su članovi koji čine taj savet bez obzira na pitanje koje se razmatra, dok pozivni članovi ulaze u sastav Visokog saveta pravosuđa u zavisnosti od toga da li se razmatra pitanje koje se tiče sudija ili javnih tužilaca. Pozivni članovi su uvek sudije ili javni tužioci. Pozivnih članova sudija ima šest, a pozivnih članova javnih tužilaca ima dva (član 2). Oni su izborni. Naime, sudije postaju članovi Visokog saveta pravosuđa kad ih izabere Vrhovni sud Srbije, a javni tužioci pošto jednog od njih izaberu zamenici Republičkog javnog tužioca, a drugog svi okružni javni tužioci na zajedničkoj sednici (član 3).

Prema članu 4. Zakona sudija i javni tužilac ne mogu, dok su u Visokom savetu pravosuđa, biti predloženi za izbor ni upućeni u drugi sud ili javno tužilaštvo, niti sudija može biti premešten u drugi sud. Na taj način se sprečava mogućnost da se mandat u Visokom savetu pravosuđa iskoristi za unapređenje sudije ili javnog tužioca ili premeštanje sudije, kao i upućivanje sudije ili javnog tužioca u drugi sud ili javno tužilaštvo.

U zavisnosti od pitanja koje je na dnevnom redu, Visoki savet pravosuđa radi i odlučuje u užem ili proširenom sastavu (član 5).

Uži sastav čine stalni i pozivni članovi. Kad se pitanje odnosi na sudije, uži sastav čine stalni i pozivni članovi sudije, a kad se pitanje odnosi na javne tužioce i njihove zamenike uži sastav čine stalni i pozivni članovi javni tužioci. Sednicom Visokog saveta pravosuđa predsedava predsednik Vrhovnog suda Srbije ili Republički javni tužilac u zavisnosti od toga da li se dnevni red odnosi na sudije ili na javne tužioce i njihove zamenike (član 6).

Članom 13. Zakona su propisani i slučajevi kada Visoki savet pravosuđa zaseda u proširenom sastavu, koji čine svi stalni članovi izuzev ministra nadležnost za pravosuđe i Republičkog javnog tužioca, i svi pozivni članovi sudije i javni tužioci. U proširenom sastavu Visoki savet pravosuđa odlučuje o predlogu za uvođenje dodatka na platu sudija, materijalnim prinadležnostima sudija i javnih tužilaca, u drugom stepenu o tome da li su druge službe ili poslovi nespojivi s dužnošću sudije i javnog tužioca odnosno zamenika javnog tužioca, o prigovoru javnog tužioca odnosno zamenika javnog tužioca na odluku o udaljenju kada ono nije bilo obavezno i o prigovoru Republičkog javnog tužioca na odluku ministra kojom je udaljen sa dužnosti. Sednicom Visokog saveta pravosuđa u proširenom sastavu predsedava predsednik Vrhovnog suda Srbije.

Pozivni članovi Visokog saveta pravosuđa biće izabrani u roku od 30 dana od stupanja ovog zakona na snagu (član 9).