NEMOGUĆNOST PREKIDA POSTUPKA REGISTRACIJE PRIVREDNIH SUBJEKATA
 

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

Srbija kao zemlja u tranziciji ima velike obaveze na zakonodavnom planu kako da postojeće zakonodavstvo uskladi sa modernim evropskim zakonodavstvom. Ne radi se ni o kakvom pomodnom postupanju, već jednostavno da biste bili u društvu ozbiljnih, demokratskih zemalja nužno je i da vaše ponašanje bude primereno takvom društvu. Stoga je Srbija učinila značajne korake i u poslednjih godinu i po dana donela veći broj zakona sistemskog karaktera. Neko će reći da se radi o prenormiranosti. Za njihovu primenu značajan je sam kvalitet i mogućnost praktične primene omeđene delotvornošću prilikom promena određenih pravnih situacija.

Narodna skupština Srbije je dana 21.5.2004. godine donela jedan iz serije sistemskih zakona koji nosi naziv Zakon o registraciji privrednih subjekata (“Sl. glasnik RS”, br. 55/04 i 61/05) - u daljem tekstu Zakon.

Predmet Zakona i završne odredbe

Iako može da se učini neobičnim da se već na početku izlaganja o suštini Zakona govori o njegovim prelaznim i završnim odredbama, čini nam se da ovakav podnaslov predstavlja ličnu kartu Zakona i lakši pristup za njegovo razumevanje.

Zakonom se naime, uređuju uslovi, predmet i postupak registracije u Registar privrednih subjekata, (u daljem tekstu: Registar), kao i način vođenja Registra privrednih subjekata. Ovako opredeljen predmet Zakona je izazvao sumnjičavost čak i u jednom delu stručne javnosti: da li će Agencija za privredne registre, (u daljem tekstu: Agencija) preko Registra u vršenju dakle, javnih upravnih ovlašćenja, moći efikasno, pa i stručno da obavlja poslove koje je obavljao Trgovinski sud? Pitanje je dobijalo i svoju tehničku stranu: zašto ove nadležnosti izdvajati iz Trgovinskog suda kada je zainteresovanim licima u sporovima kod tog suda mnogo lakše da određene provere učine odmah na licu mesta. Ovo je i bio razlog što predmet Zakona dovodimo u vezu sa njegovim prelaznim odredbama.

Bitna karakteristika statusa privrednih subjekata koji stiču svojstvo pravnog lica upisom u Sudski registar - od dana stupanja na snagu Zakona (31.12.2004. godine), je da svojstvo pravnog lica stiču upisom u Registar, osim već upisanih pravnih subjekata koji prevođenje moraju da izvrše do 15.6.2005. godine i preduzetnici koji svoje prijave za prevođenje podnose najkasnije do 15.6.2006. godine.

Odredbom člana 85. Zakona je predviđeno da trgovinski sudovi najkasnije do 31.12.2005. godine dostave Agenciji svoju dokumentaciju o privrednim subjektima, a takođe, obavezuju se organi lokalne samouprave koji vode registre privatnih preduzetnika da do 15.6.2006. godine Agenciji dostave svoju evidenciju registrovanih preduzetnika.

U završnim odredbama je predviđeno da zakoni i odgovarajuće uredbe koji su se odnosili na Sudski registar, kao i odredbe Zakona o preduzetnicima prestaju da važe 31.12.2005. godine, kada prestaje i nadležnost trgovinskih sudova za upis i vođenje Registra.

Privredni subjekti i predmet registracije

Citiranjem završnih odredbi Zakona već smo ukazali na pravne subjekte kojih se tiče rad Agencije, kao i predmet registracije. Dakle, prvi put na jednom mestu postoji zajednički registar i za preduzetnike, ortačka društva, komanditna društva, društva sa ograničenom odgovornošću, akcionarska društva, zadruge i zadružne saveze i druge subjekte koji se registruju po posebnom zakonu. Predmet registracije se tiče svih promena vezanih za određeni pravni subjekt: osnivanja, povezivanja i prestanka privrednog subjekta, statusnih promena i promena pravne forme tog subjekta, podataka o privrednom subjektu od značaja za pravni promet i podatke vezane za postupak likvidacije i stečajni postupak.

Pokretanje postupka registracije

Kod postupka registracije se primenjuje sistem podnošenja registracione prijave Agenciji. Legitimacija za podnošenje prijave je na strani:

1. osnivača privrednog subjekta ili lica koje ovlasti osnivač;

2. lica ovlašćenog za zastupanje privrednog subjekta i

3. zakonom ovlašćenog lica za registraciju.

Provera ispunjenosti uslova

Odredbom člana 22. Zakona kroz osam tačaka  su predviđeni uslovi koje Registrator (lice koje vodi Registar) proverava kako bi po podnetoj prijavi mogao da donese odgovarajuću odluku. Autor želi posebno da naglasi stav 2. ovog člana prema kome “Registrator ne ispituje tačnost podataka i verodostojnost dokumenata dostavljenih uz registracionu prijavu”. Čini se da je ovo ključna odredba u Zakonu koja opredeljuje ne samo tok postupka registracije, već je od značaja i kod samog odlučivanja po prijavi. Ovakva odredba u mnogome ubrzava postupak registracije koja nije sama sebi cilj, već da privredni subjekti steknu željeni pravni status na osnovu koga će se legitimisati u pravnom prometu. Opredeljenje zakonodavca za ovakvu odredbu ima svoju unutrašnju statiku koja otklanja mnoge dileme u tumačenju cilja Zakona i u neposrednoj je (ne i jedinoj) vezi i sa naslovom ovog rada.

Odluke po registracionoj prijavi

Odlučujući po registracionoj prijavi, Registrator može da donese dve odluke: rešenje i zaključak. Rešenjem se usvaja zahtev iz registracione prijave, a zaključkom se prijava odbacuje.

Ako Registrator utvrdi da nisu ispunjeni uslovi iz citiranog člana 22. za podnošenje prijave, vezuje ga rok od 5 (pet) dana od dana podnošenja prijave da donese zaključak o odbacivanju prijave i da ga istog dana objavi na internet strani Agencije. Zaključak mora da sadrži obrazložene razloge zbog kojih se prijava odbacuje, kao i pouku o pravnom leku.

Važno je ukazati (i to je takođe, osobenost ovog postupka) da prilikom odbacivanja prijave, Registrator mora da povrati podnosiocu i svu pisanu dokumentaciju. Zašto? Zbog toga što podnosiocu ostaje da u roku od 5 (pet) dana od dana prijema zaključka, a najdocnije 30 dana od objavljivanja zaključka na internet strani Agencije, može da podnese usaglašenu prijavu i na taj način zadržava pravo prioriteta prijave koju je ranije podneo. Uz to, dužan je da plati i 50% od iznosa naknade koja se plaća prilikom registracije.

Ukoliko Registrator utvrdi da su ispunjeni uslovi za registraciju, dužan je da u roku od 5 dana od podnošenja prijave donese rešenje kojim se zahtev usvaja i bez odlaganja promena se sprovodi u Registru.

Iz svega rečenog proizilazi stroga obaveza Registratora da poštuje rokove predviđene Zakonom. Vrhunac te obaveze je zakonska prezumpcija ustanovljena odredbom člana 26. Zakona. Zakonodavac je vrlo jasan u datom rešenju: “Ako Registrator, u propisanom roku, ne reši po registracionoj prijavi, smatraće se da je zahtev iz registracione prijave usvojen i dužan je da traženu registraciju bez odlaganja sprovede u Registar”. Stoga, ne postoje bilo kakvi izvinjavajući razlozi koji bi sprečili nastupanje Zakonom predviđene posledice.

Pravna zaštita

Kvalitetne materijalno-pravne odredbe, u bilo kome zakonu, neće imati svoj puni smisao ukoliko za njihovo ostvarenje nije predviđena odgovarajuća pravna zaštita.

Zakon je u članu 27. predvideo pravo na žalbu ministru nadležnom za poslove privrede protiv donetih rešenja i zaključka . Rok za žalbu je 8 (osam) dana od dana prijema ovih odluka.

Žalilac je Zakonom ograničen u isticanju razloga u žalbi. On se naime, ne može u žalbi pozivati na podatke koje nije uneo u registracionu prijavu i dokumentaciju koju nije dostavio. Dakle, odluka po žalbi se ne može zasnivati na novim dokazima.

Pošto je postupak po kome se odlučuje u primeni Zakona upravni postupak sa posebnostima u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku: u daljem tekstu - ZUP, Registrator je ovlašćen (slično rešenju iz člana 226. stav 3. ZUP-a, ali bez dopune postupka) da sam odluči po žalbi: pobijano rešenje može zameniti novim, a zaključak se stavlja van snage. U obe situacije zahtev iz registracione prijave se usvaja.

Ukoliko Registrator sam ne odluči po žalbi u obavezi je da u roku od 5 (pet) dana od prijema žalbu dostavi ministru. Ustanovljena je obaveza ministra da po žalbi odluči u roku od 30 (trideset) dana, ali za nepostupanje po ovoj obavezi nije predviđena posledica.

Ministar po žalbi može:

1. da odbaci žalbu iz razloga predviđenih Zakonom;

2. da donese rešenje kojim će zameniti pobijano rešenje, ili poništiti i usvojiti zahtev iz registracione prijave i naložiti Registratoru da izvrši registraciju;

3. da odbije žalbu kao neosnovanu.

Budući da odluke koje donosi Registrator, pa time i odluke i po žalbi, imaju karakter upravnog odlučivanja, njihova ocena zakonitosti se vrši u upravnom sporu tužbom kod Vrhovnog suda Srbije.

Prethodno pitanje po ZUP-u

Odredbom člana 134. ZUP-a je definisano prethodno pitanje koje se često pojavljuje u toku vođenja upravnog postupka. Kada organ u toku postupka naiđe na takvo pitanje može ga rešiti sam, sa pravnim dejstvom u tom postupku, ili može postupak prekinuti dok nadležni organ ne reši to pitanje.

Uslovi za ocenu da li se radi o prethodnom pitanju, od čega će zavisiti dalja odluka organa, su da se radi o pitanju bez koga se ne može rešiti sama ta upravna stvar, da to pitanje čini samostalnu pravnu celinu i da je za njegovo rešavanje nadležan sud ili drugi organ. ZUP dalje razrađuje mogućnosti ukoliko se organ opredeli da prekine postupak radi rešavanja prethodnog pitanja kod nadležnog suda ili organa.

Odluke Registratora i prekid postupka registracije

Ako analiziramo odluke iz člana 23. Zakona koje Registrator, uopšte uzev, može da donese (rešenje o usvajanju zahteva iz registracione prijave i zaključak o odbacivanju prijave) ostaje da se zaključi da u postupku odlučivanja o registraciji privrednih subjekata u Registru, nema pravnih mogućnosti za prekid postupka radi rešenja prethodnog pitanja. Zašto? Zbog toga što se u ovom postupku i ne pojavljuje takvo pitanje koje ispunjava navedena tri uslova da bi organ došao u poziciju prekida ili samostalnog odlučivanja o prethodnom pitanju.

Registrator usvaja zahtev kada su ispunjeni uslovi ili odbacuje zahtev ako ti uslovi nisu ispunjeni. Čak i kada je zahtev odbačen, podnosilac ima mogućnost da otklanjanjem utvrđenih nedostataka u zakonskom roku usaglasi već podnošenu prijavu. Sledeći razlog u prilog izrečenom stavu je u kratkim rokovima postupka registracije koji treba da dovedu što pre do pravne situacije u kojoj će privredni subjekat imati odgovarajući status da bi mogao da se pojavljuje u pravnom saobraćaju.

Poslednji razlog po nabrajanju, ali nikako po važnosti (naprotiv) je u primeni odredbe člana 22. stav 2. Zakona po kojoj “Registrator ne ispituje tačnost podataka i verodostojnost dokumenata dostavljenih uz registracionu prijavu.” Upravo u odsustvu ovakve odredbe mogli bi da postoje razlozi za prekid postupka, ali tada ne bi bila ispunjena pravna priroda postupka registracije i sam njen karakter.

Sudska praksa

U Vrhovnom sudu Srbije je vođen upravni spor radi poništaja rešenja resornog Ministarstva kojim je odbijena žalba protiv zaključka o prekidu postupka za upis u Registar promene osnovnog kapitala, osnivača i promene udela osnivača. Prvostepeni organ je razlog za prekid postupka, u smislu člana 134. ZUP-a, našao u činjenici da donošenje odluke nadležnog organa u postupku revizije procene vrednosti i vlasničke strukture u pravnom subjektu, po zaključku Vlade Srbije, predstavlja prethodno pitanje za postupak promene u Registru.

Vrhovni sud Srbije je presudom U. 1446/06 od 15.06.2006. godine uvažio podnetu tužbu i poništio osporeno rešenje Ministarstva. U obrazloženju presude je rečeno i sledeće:

“...Polazeći od načela registracije propisanih članom 3. Zakona o registraciji privrednih subjekata, a naročito od načela efikasnosti, prema kome je Registrator dužan da sve prijavljene podatke bez odlaganja unosi u Registar, koji je afirmisan u odredbama člana 22. - člana 26. Zakona, prema kojim odredbama je Registrator dužan da u zakonskom roku od 5 (pet) dana od dana podnošenja prijave donese odluku, prethodno proveravajući da li su ispunjeni uslovi iz člana 22. stav 1. Zakona, bez ispitivanja tačnosti podataka i verodostojnosti dostavljenih dokumenata i da se zbog propuštanja roka za odlučivanje smatra da je zahtev iz prijave usvojen, kao i od činjenice da je Zakonom o registraciji privrednih subjekata propisana celokupna procedura registracije, uključujući pravne lekove i pravo na upravno-sudsku zaštitu, prema pravnom shvatanju Vrhovnog suda Srbije, u postupku registracije - unošenja podataka o privrednom subjektu u Registar privrednih subjekata, nema mesta prekidu postupka po članu 134. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku. Zbog toga Agencija za privredne registre Republike Srbije nije mogla da prekine postupak registracije tužioca po članu 134. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, do donošenja odluke nadležnog organa u postupku revizije procene vrednosti i vlasničke strukture po zaključku Vlade Republike Srbije...”

Na kraju, da bi sistem pravne zaštite bio zaokružen treba reći, da je odredbom člana 69. Zakona predviđena mogućnost podnošenja tužbe za utvrđenje. To konkretno znači da zainteresovano lice, koje posumnja u tačnost podataka i verodostojsnost dokumenata dostavljenih uz registracionu prijavu, iz razloga bliže određenih u članu 69. Zakona, može podneti tužbu radi utvrđenja ništavosti upisa.