Gordana Božilović - Petrović
sudija Okružnog suda u Beogradu

U svim pravnim sistemima, organizovanim na federativnom principu javljaju se ozbiljni problemi oko raspodele zakonodavne i administrativne moći, između Federacije i njenih sastavnih delova (koji se u raznim zemljama različito nazivaju, kod nas - republike) i pronalaženja prave ravnoteže između zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, kao i u vezi pitanja nezavisnosti sudija i sudstva u celini.

Jedna od država koja je u dobroj meri uspela da reši ove probleme i na valjan način osmisli ravnotežu između ciljeva i interesa u Federaciji, jeste Savezna Republika Nemačka. U ovoj Saveznoj državi izvršena je podela zakonodavne i administrativne moći između Federacije i njenih sastavnih delova (za koje se u Nemačkoj koristi termin: LAND u jednini i LANDER u množini) koja se pokazala opravdanom, trajnom i celishodnom.

Nemački pravni sistem je rezultat nemačke istorije, od relativno kasnog formiranja nacionalne države u XIX veku i nastanka demokratske federacije, posle republikanske revolucije 1918. godine, te reizgradnje demokratije i pravnih institucija, nakon totalitarnog naci-režima i kapitulacije u Drugom svetskom ratu.

Svojim Ustavom-Grundgesetz (Osnovno pravilo) Nemačka je definisana kao republika ,demokratija i Federacija, koja se bazira na vladavini prava i socijalnoj pravdi.

Od ujedinjenja Nemačke postoje šesnaest Landera: jedanaest u “Staroj Saveznoj Republici” i pet “novih” Landera, koji su stvoreni još u bivšoj DDR, a od 1990. godine nakon mirne građanske revolucije, pristupili Saveznoj Republici i Ustavu.

Nemačke federalne jedinice - Landeri pored svih sličnosti - isti narod istog jezika, takođe su i međusobno različiti po istoriji, kulturi, tradiciji, religiji, veličini, stanovništvu i ekonomskoj snazi.

Federalizam je dugogodišnja tradicija Nemačke, kojim se obezbeđuje spoljno jedinstvo Zemlje uz zaštitu regionalne različitosti i demokratskih principa, kao i mogućnost pronalaženja kompromisnih rešenja u raspodeli vlasti između Federacije i Landera. To znači, da ne samo država kao celina, već i svaki Land ima osobine države. Svako ima svoje moći, prava i obaveze ali su one ograničene na izvesne oblasti delovanja i ispoljavaju se preko sopstvene izvršne, zakonodavne i sudske vlasti.

Izrada i donošenje zakona je u rukama centralne državne Federacije, dok su Landeri zaduženi za administraciju ili implementaciju zakona. Međutim, za polovinu zakona koje donosi Savezni parlament - Bundestag, potrebna je saglasnost predstavnika Landera - Bundesrata, koji je savezni organ po Ustavu, čije članove imenuje Vlada Landera i Landeri imaju pravo glasa u skladu sa svojom veličinom.

Ustav Nemačke određuje moć Federacije u tom smislu, da li zakon treba da bude isti za sve Landere ili Landeri treba da donose sopstvene zakone.

Pravo Federacije da sastavlja zakone potpada pod tri različite kategorije: legislativu, koja je ekskluzivna, legislativu koja je zajednička i onu kojom se stvaraju okviri.

U ekskluzivnu legislativu spadaju: inostrani poslovi, monetarna pitanja, vazduhoplovni transport i delimično oporezivanje.

U zajedničkoj legislativi obuhvaćena je mogućnost landera da donose zakone po onim pitanjima koja nisu obuhvaćena saveznim zakonima.

Okvirna legislativa znači da Federacija ima moć da propiše legislativu kojom se određuju okviri, a Landeri imaju izvesnu legislativnu slobodu.

Direktna legislativna moć lendera je tamo gde Federaciji po Ustavu nije dozvoljeno da donosi zakone, a to je, pre svega, oblast obrazovanja, kulture i zakona o policiji. U ovim slučajevima, postoji potreba određene uniformnosti.

Indirektna moć Landera je veoma snažna, jer učestvuju u sastavljanju zakona na saveznom nivou preko Bundesrata. Njihov položaj je jak, pošto su skoro sva pitanja unutrašnjeg upravljanja po Ustavu, u rukama Landera, izuzev pitanja koja se tiču spoljne i monetarne politike, odbrane i carine. Sve ih ovo čini uticajnim partnerom u procesu sastavljanja zakona, kako u pogledu suštinskih pitanja, tako i u pogledu pitanja podele vlasti između Federacije i Landera.

U odnosu na administraciju, Federacija upravlja ovim oblastima u kojima ima ekskluzivnu legislativnu nadležnost, a Landeri upravljaju svojim sopstvenim zakonima i skoro svim saveznim zakonima, i to po svom sopstvenom pravu i pod svojom odgovornošću.

Na saveznom nivou institucija od primarne važnosti je Savezni ustavni sud. Ovaj sud je uz Predsednika Republike, Bundestag, Bundesrat i Vladu, organ i istovremeno zaštitnik Ustava. Njegov uticaj na pravni život, a sledstveno tome i na unutrašnju i spoljnju politiku je veliki. Svaki građanin ima pravo da nakon što iskoristi sve pravne lekove, podnese žalbu Ustavnom sudu, ukoliko smatra da je neki državni organ ili druga organizacija ugrozio njegova osnovna prava. Ovaj sud, presuđuje takođe i u sporovima između Federacije i Landera, na primer: u pitanjima koja se tiču legislativnih i administrativnih nadležnosti i pitanja finansijskog režima, a ispituje da li je Savezni i državni zakon u skladu sa ovim Ustavom.

Ustrojstvo, položaj i delatnost pravosudnih organa striktno su regulisani. Situacija na saveznom i državnom nivou ogleda se kroz tri važne delatnosti:

Nezavisnost u radu sudova - deljenje pravde prate svi koji učestvuju u tome i svaka greška se oštro kritikuje od strane onih koji se osećaju oštećenim, kao i od javnog mnjenja i medija.

Upravljanje sudovima u smislu podizanja i održavanja zgrada, popunjavanja sudova sa sudijama i ostalim personalom, kao i obezbeđivanje svega što je neophodno za rad suda, pripada egzekutivnoj vlasti. Tako, predsednici sudova pored bavljenja administrativnim pitanjima, imaju određene funkcije koje pripadaju izvršnoj strani vlade.

U Nemačkoj postoji pet Saveznih Vrhovnih sudova, od kojih je svaki na vrhu posebnog ogranka sudstva i predstavlja vrhovni sud za taj ogranak.

Postoji Savezni sud pravde, njegova nadležnost, odnosi se na obično pravosuđe - građanska i krivična pitanja, Savezni sud rada, Savezni upravni sud, Savezni sud za socijalna pitanja i Savezni finansijski sud.

Oni imaju svoja sedišta u gradovima iz različitih Landera, a broj sudija se razlikujue od suda do suda.

Nadležnost Saveznog ministarstva se odnosi na više pravnih područja.

Savezne sudije bira posebni Komitet od 16 članova nominovanih srazmerno svom prisustvu u parlamentu. Bira ih Bundestag i 16 ministara Landera koji su nadležni za ogranak sudstva koji je u pitanju. Predlažu se veoma kvalifikovane sudije i obično su sudije Landera. Predsednici sudova kojima su potrebne nove sudije, daju svoje mišljenje po kvalifikaciji predloženih kandidata koje nije obavezujuće. Komitet za odabir je političko telo, te se dešava da se izabrani kandidati biraju u skladu sa parametrima koji obuhvataju kako lične i profesionalne kvalifikacije, tako i prisustvo u političkim partijama.

Nadležnosti ministara u Landerima bliske su onima na saveznom nivou, kao i u oblastima njihove odgovornosti. Ministri u manjim Landerima manje su angažovani u sačinjavanju nacrta zakona, ali su zato više uključeni u rešavanje administrativnih pitanja. Ovo stoga, što je broj sudova u Landerima, a samim tim i sudija, tužilaca i ostalog pravosudnog personala u Landerima veći nego na saveznom nivou.

Iako je Zakon o sudijama, njihovom statusu i nezavisnosti uglavnom regulisan Saveznim zakonom, postoji određena pravna oblast rezervisana i za Landere. Jedna od najvažnijih delatnosti je određivanje procedure za odabir sudija i pravo sudija da budu pitani i daju savete u vezi personalnih i organizacionih pitanja svoga suda. Što se tiče javnog tužioca oni se isključivo imenuju od strane ministra pravde ili Kabineta ministra na njegov predlog.

Treba navesti dva skupa nadležnosti karakterističnih za ministarstva pravde Landera:

Svi ministri pravde Landera imaju punu odgovornost za kazneno-popravne domove, imajući u vidu sveobuhvatni cilj rehabilitacije onih koji mogu biti rehabilitovani, kao i zaštitu građana od opasnosti i onih koji ne mogu biti rehabilitovani. Tako, da važan deo svakog ministarstva Landera jesu pitanja vezana za bezbednost i opštu politiku zatvora, obuku čuvara zatvora i sl.

Da bi neko dobio kvalifikacije sudije nakon završenih studija i dvogodišnje praktične obuke, mora da položi ispite koje organizuju kancelarije koje potpadaju pod odgovornost Ministarstva pravde. Ova forma kvalifikacija neophodna je i da bi neko postao javni tužilac, advokat, javni beležnik ili državni službenik, koji će se baviti složenijim administrativnim pitanjima.

Strukturu svih sudova propisuje Savezni zakon, a legislativi Landera je prepušteno da odlučuje o broju sudova, sudskim oblastima i sedištima sudova, a to iz razloga, što Lander sam finansira svoje sudstvo.

Savezni zakon regulisao je kakve tipove sudova i instanci Landeri moraju imati u raznim granama pravosuđa.

Ispod Vrhovnih saveznih sudova u običnom pravosuđu postoje tri nivoa - lokalni sudovi, oblasni sudovi i viši oblasni sudovi. U radnom sudstvu postoje dva nivoa kao i u sudstvu koja se bave socijalnim pitanjima i upravnom sudstvu, a samo jedan nivo koji ima rang višeg suda u fiskalnom sudstvu. Broj sudova je kao što je već rečeno, u legislativi Landera veliki, tako da SR Nemačka ima oko 23.000 - 24.000 sudija, od čega je 500 saveznih sudija.

Sve sudije na svim nivoima jurisdikcije imaju pravo i obavezni su da u slučaju sumnje ispituju ustavnost nekog zakona ili neke odredbe zakona, koja je od suštinskog značaja u nekom slučaju. Ovo pitanje sudije iznose Saveznom ustavnom sudu, koji je jedini nadležan da utvrđuje ustavnost osporenih akata.

Sudska administracija je deo egzekutivne vlasti, koju ministar pravde prenosi predsednicima viših sudova, dajući im pri tom ovlašćenja da prenesu pitanja od manjeg značaja predsednicima nižih sudova.

U sudovima su zaposleni Rechtspflegeri (sudski službenici) koji nisu sudije, već visoki sudski službenici, sa specijalnim pravničkim obrazovanjem, posebnom obukom i diplomom. Oni rade kao pomoćnici sudija u administrativnim pitanjima i obavljaju veći deo administrativnih poslova. Ali većina ovih sudskih službenika radi nezavisno u strogo određenim definisanim oblastima aktivnosti sudova i u skladu sa zadacima koji su im dodeljeni Aktom o sudskim službenicima. Oni preuzimaju, na primer, poslove koji se tiču pitanja u vezi sa zemljišnim knjigama, odgovorni su za vođenje određenih matičnih knjiga, mogu da izvode prisilne prodaje - aukcije, te poslove koji se odnose na bankrotstvo i poravnanje. Kada sudski službenik donosi odluku umesto sudije, on uživa nezavisan status i podložan je zakonu.

* * *