|
ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA
NIJE DOVOLJNA
(SAMO)
DRUŠTVENA OPRAVDANOST I DOBRA NAMERA ZAKONODAVCA
Ljiljana Milanković-Vasović
POTREBNO JE
- (pre
svega)
POŠTOVANJE PRAVNE NAUKE I LOGIKE,
POSEBNO U
TERMINOLOŠKOM,
METODOLOŠKOM I SUŠTINSKOM SMISLU,
što konkretnije znači
- da mora biti
- JASAN (RAZUMLJIV,
NEDVOSMISLEN)
I JEDNOSTAVAN
-
PRIMENLJIV I U SAGLASJU SA DRUGIM PROPISIMA
- ne sme da
- IZAZIVA ZABUNU I NESIGURNOST
-
USPORAVA I POSKUPLJUJE PROMET
- PROUZROKUJE
NERAVNOPRAVNOST I NEJEDNAKOST SUBJEKATA
(niti da joj
“samo”
pogoduje)
DOVODEĆI JEDNU STRANU U POVLAŠĆENI POLOŽAJ
* * *
U prethodnom broju,
pod naslovom
- ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA
- ISPUNJENA OČEKIVANJA ILI 150
ČLANOVA TEHNIČKOG UPUTSTVA,
pokušala sam da analiziram odredbe Zakona iz “nešto šireg ugla”
(u kontekstu celokupnog pravnog sistema ove zemlje).
Analizu sam započela od,
po mom mišljenju,
početka -
a to je -
razlog donošenja ovog zakona,
odnosno
postavljanjem pitanja potrebe posebnog regulisanja nabavke roba i usluga,
s obzirom da se radi o jednoj od najčešćih aktivnosti u društvu
(svaki dan neko nešto kupuje i prodaje).
Doda li se tome i činjenica da se radi o (šire gledano)
delu korpusa sloboda i prava građana,
ustavom zajamčenih
(jamči se pravo svojine,
sloboda
preduzetništva,
slobodno obavljanje privrednih delatnosti,
slobodni su razmena robe i usluga
… preduzeća su samostalna u obavljanju svoje delatnosti i imaju isti položaj u pogledu opštih uslova
privređivanja i pravne zaštite itd.)
- bavljenje ovim pitanjem,
dobija svoje potpuno opravdanje.
Polazeći od činjenice da “regulatorna uloga države”
- mora da bude pravno i društveno opravdana,
a svaka
“zakonodavna
intervencija”,
u ovoj oblasti naročito
- treba da bude precizna,
jasna i limitirana,
analiziran je Zakon.
Posebno skrećem pažnju da pojmove
- preciznost i jasnoća
- ne treba brkati sa pojmovima
- detaljno,
sveobuhvatno,
kompletno (precizno i jasno određenje neke pojave,
ne mora značiti obavezu taksativnog navođenja svake aktivnosti iz koje se sastoji,
niti
specificiranje svih uslova koji se pojavljuju ili mogu pojaviti).
-
Pravna i društvena opravdanost ogleda se u sprečavanju društveno štetnih pojava,
koje se kratko mogu svesti na:
- nenamensko i neefikasno trošenje sredstava i
- korupciju i zloupotrebu
(jedan od glavnih argumenata u korist donošenja ovog zakona je da postojanje slobodnog,
diskrecionog prava naručioca,
da po svojoj volji,
na način koji sam odredi,
odabere,
odnosno nabavi robu i usluge koje želi,
bez objašnjenja i
obrazloženja -
stvara ambijent za nastanak i bujanje ovih pojava).
-
Takođe,
odmah na početku,
izdvojio se još jedan faktor,
kao
determinišući i krucijalan za ovaj zakon,
a to je -
NARUČILAC (po njemu će se odrediti o kakvom poslu je reč i da li se radi o javnim nabavkama ili ne).
Zakonsko regulisanje nabavke roba i usluga potrebno je SAMO kada je NARUČILAC neko ko SREDSTVA kojima će platiti tu nabavku,
uprošćeno rečeno
- NIJE SAM ZARADIO NA TRŽIŠTU,
odnosno -
kako to sam zakonodavac kaže
- ako je DIREKTNI ILI INDIREKTNI KORISNIK BUDŽETSKIH SREDSTAVA.
Dakle,
zaključeno je da je Zakon o javnim nabavkama,
donet iz potpuno opravdanih razloga,
kao i da je jasno limitirao domen svog delovanja na JAVNE NABAVKE,
konkretnije samo na slučajeve kada je naručilac
- državni organ,
organizacija,
ustanova,
javno preduzeće
… kraće rečeno
- direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava.
Problem nastaje kasnije.
Stiče se utisak da je zakonodavac,
vođen dobrom idejom i racionalnim razlozima
- dobro započeo posao,
ali je nakon toga,
u želji da što više mogućih pojava i aktivnosti,
što preciznije odredi i da mu “ama baš ništa ne promakne”
- “pretrpao”
Zakon.
U odbranu gornje teze o “preobimnom i pretrpanom”
Zakonu (time i nejasnom i
komplikovanom za primenu)
navela sam,
na gotovo dve strane,
SAMO sadržaj Zakona,
tačnije dati su samo nazivi grupa,
podgrupa i nadnaslovi članova.
Iako zameram zakonodavcu na
preopširnosti i preteranom
“detaljisanju”,
ja sam
(u prethodnom broju)
navela sve naslove,
podnaslove i nadnaslove i nadam se da će mi biti oprošteno,
jer sam to učinila u ubeđenju da (i ako se ne pročita detaljno i u celosti)
daje dobru sliku onoga o čemu govorim
(jer ako je teško iščitati samo sadržaj,
kako će se pročitati ceo zakon,
a o razumevanju,
“lakom snalaženju”
i primeni,
da i ne govorim).
Potpuno uverena da se oni uslovi
“uspešnosti zakonodavne
intervencije u ovoj oblasti”,
a koji se odnose se na -
preciznost i jasnoću normi
(u cilju
odgovarajuće primene u praksi)
- značajno gube ovakvim načinom,
ja ću u Prilogu
(koji sledi na kraju ovog teksta)
citirajući
(opet)
Zakon,
pokušati da pokažem sa kakvim
terminološkim određenjima počinje Zakon
(jer je Zakonodavac,
pribegao određenju pojmova koji se koriste u Zakonu,
određujući im značenje,
odmah,
na početku
- u članu
3).
Kao što će se videti u Prilogu,
kriterijum po kom su odabrani i izloženi pojmovi u članu
3. - nije jasan na više načina
(ni po redu po kom su grupisani i izloženi,
ni po razlogu zbog koga su baš ti pojmovi odabrani za definisanje).
Takođe,
neki pojmovi su dati preopširno
(taksativnim navođenjem
- šta sve spada),
dok su neki definisani na način koji se graniči sa banalnošću
(ponuđač -
onaj koji ponudi).
Neke definicije dovode u sumnju potrebu postojanja pravnika,
odnosno,
potrebu poznavanja značenja nekih opštih pravnih instituta
(i izučavanja pravne nauke uopšte).
Druge,
opet, -
imaju “ozbiljan problem”
sa odredbama koje slede,
odnosno NISU BAŠ U SKLADU
sa kasnijim određenjima u okviru članova u kojima se pominju
(napr.
-
Kvalifikacioni postupak je način sprovođenja prve faze
restriktivnog postupka,
primenjenog u ugovaranju javnih nabavki u oblastima
vodoprivrede,
energetike,
telekomunikacija i saobraćaja;
ako ste pomislili da za javne nabavke van ovih oblasti
- NEMA
kvalifikacionog postupka
- PREVARILI STE SE).
Pojmovi se često definišu uz pomoć
nedefinisanih pojmova,
a dobar broj pojmova koji se pojavljuju u Zakonu
- nisu definisani
(iako jedan deo njih može da ima specifično značenje u okviru ovog zakona).
Sve u svemu,
član 3.
liči na spisak,
na jednu potpuno samostalnu listu definicija pojmova,
koji mogu
(a ne moraju)
biti potpuno usklađeni sa onim što sledi.
Stiče se utisak kao da je ceo član
3. Zakona -
tu i takav,
da bi nas
(odmah na početku)
pomalo fascinirao i ubedio u ”urednost i uređenost”
ove materije,
da zakonodavac
“vlada situacijom”
i da samo treba
“ići dalje”,
poštovati propisane postupke i procedure
- i sve je rešeno i kako treba.
I ja sam poverovala u to,
verujući da su svi problemi koji se javljaju u praksi,
pre svega,
posledica nedovoljne
obaveštenosti (kao posledice odsustva
“konsultovanja samog propisa”
i pomalo
“prepotentnosti”).
U
želji da shvatim problem,
pokušala sam
(u Prilogu)
da se postavim u situaciju u kojoj se nalazi neko ko treba da postupa po ovom propisu.
Pošla sam od definicije pojma
(član 3)
do odredbi u članovima,
“jureći ih”
kroz ceo Zakon,
da bi se “šetkajući”
tako (gore-dole,
napred-nazad)
više puta zavrtela u krug
(ne znajući,
u nekim trenucima,
ni šta tražim ni gde se nalazim)
i na kraju
konstatovala da NE NASTAJU PROBLEMI
u praksi zato što oni koji treba da ga primene nisu dobro
(u celosti)
pročitali Zakon
(pa stoga ni shvatili suštinu i ciljeve),
već je problem u njemu samom.
Jer,
iako je zakonodavac
deklarativno proklamovao da uređuje samo odnose u kojima je jedna strana naručilac
(kao korisnik budžeta)
u cilju kontrole i sprečavanja nenamenskog trošenja tih sredstava,
ali i zloupotrebe i korupcije,
Zakon je sastavljen tako
- da se NARUČIOCU
(osim nekih dodatnih poslova,
proceduralne prirode)
u stvari DAJU DODATNA PRAVA i PRIVILEGIJE u odnosu na subjekte
privređivanja,
ČIME SE DIREKTNO STAVLJAJU U POVLAŠĆENI POLOŽAJ
(prilikom zaključenja
“običnog”
ugovora o nabavci neke robe).
Sam termin
- DODELA UGOVORA
- govori o odnosu ove dve strane
(ugovori se zaključuju između dve ravnopravne strane,
a ne dodeljuju se od jedne strane
- drugoj).
Doda li se tome da kada
“među sobom posluju”
(videti odredbe o NABAVKAMA NA KOJE SE ZAKON NE PRIMENJUJE
- čl. 2,
98, 109. i
111) NE MORAJU DA PRIMENJUJU PROCEDURE I POSTUPKE PROPISANE OVIM ZAKONOM,
onda se s pravom
(bez detaljnog
“zalaženja”
u vrednost nabavki koje su isključene pomenutim članovima,
odnosno,
koje su “uključene”
odredbama Zakona i naročito Aneksima,
uz kratak komentar da se čini da vrednosti nekih
“isključenih”
mogu biti
veće od vrednosti nekih
“uključenih”)
možemo zapitati
- kome je stvarno ovaj zakon namenjen
(misli se u funkciji
- kontrole i sprečavanja negativnih pojava).
NAČIN SPROVOĐENJA
(POSLEDICE I STANJE U PRAKSI)
Rečeno je već,
da su problemi u primeni ovog zakona u praksi
- brojni.
Načini sprovođenja u konkretnim situacijama
(uključujući tu i obavezu NARUČIOCA da obavi neke
“prethodne radnje”,
kao što su -
donošenje određenih Pravilnika,
Odluka,
Uputstava
...) vrlo su raznovrsni,
ali se na kraju svode na POKUŠAJ NARUČIOCA da
POJEDNOSTAVI sebi POSAO
- PREBACIVANJEM
(što većeg broja)
OBAVEZA NA DRUGU STRANU.
Druga strana
(PONUĐAČ,
potencijalni isporučilac,
odnosno -
prodavac u ugovoru koji će biti zaključen)
MORA DA PRIKUPI
“HRPE DOKAZA”
o svemu i svačemu,
i to (podsećam)
dokaze koji su POTREBNI NARUČIOCU
(ne ponuđaču,
koji ih sakuplja),
a koji se (kao vrhunac)
NALAZE KOD NEKOG
(DRUGOG ili ISTOG)
DRŽAVNOG ORGANA.
Nije isključena mogućnost da se neki od traženih
“dokaza”
nalaze (upravo)
kod NARUČIOCA,
ali ga to neće sprečiti da od ponuđača zahteva da mu ga dostavi.
Dakle,
u praksi se u još jasnijem svetlu vide
(da ne kažem
- izbijaju)
sve prethodno iznete
(teoretske)
primedbe na propis.
Zakonodavac,
propisujući državnim organima
(i drugim korisnicima budžeta
...) nova prava i obaveze,
procedure i postupke na način na koji je to učinio
- faktički je doneo NOVE POSLOVE i OBAVEZE
(ljudima koji rade u tim organima),
a time i EVENTUALNU ODGOVORNOST za GREŠKE,
koje su,
s obzirom na obimnost i
nepreciznost -
VRLO MOGUĆE
(ilustracije radi,
pogledajte još jednom
- Postupak i način dodele ugovora čl.
20. do 23,
uslove za početak postupka,
šta mora da sadrži odluka o pokretanju postupka i naročito,
šta mora da sadrži konkursna
dokumentacija,
posebno član
27. st. 3.
i 4.
citirani u Prilogu,
pod tačkom
6).
U ovakvim uslovima i u zadatim i već duboko ukorenjenim odnosima snage i moći
- sasvim je logično da se desi ono što se desilo.
A to je pravo jačeg
(države,
u ovom slučaju)
da PREBACI
(“PREVALI”)
VELIKI DEO OBAVEZA I TROŠKOVA na -
SUBJEKTE
PRIVREĐIVANJA (faktički
- na svoje dobavljače).
Tako su,
sada,
ti subjekti
privređivanja dovedeni u situaciju da -
osim što moraju da organizuju i proizvedu,
odnosno,
izvedu ono što će biti predmet ugovora
(što je samo po sebi,
ceo jedan posao,
kompletna delatnost),
moraju i dodatno da prikupe
“gomile papira”,
da ih overe i zavedu,
sve to plate i u više primeraka grupisane i složene na traženi
(u tenderskoj
dokumentaciji propisani)
način,
dostave -
do određenog vremena,
na određeno mesto.
Ovakvom ponašanju posebno pogoduje nedostatak
odgovornosti za nabavljena dobra i usluge,
jer se sve KAZNENE ODREDBE ODNOSE NA PREKRŠAJ NEKE OD PROPISANIH PROCEDURA u toku postupka javne nabavke
(član 146.
Zakona)
Dodaćemo ovde i treći faktor
- kriterijum za izbor
(član 55)
koji daje NARUČIOCU DVE MOGUĆNOSTI
- da ocenjuje ponudu sa pozicije EKONOMSKE POVOLJNOSTI ili samo CENE.
-
Ukoliko odluči da mu kriterijum bude
- ekonomski
najpovoljnija ponuda
- mora da VODI RAČUNA o sledećem
-
“Ekonomski
najpovoljnija ponuda je ponuda koja se zasniva na različitim
kriterijumima,
u zavisnosti od predmeta javne nabavke i to naročito na:
1) rok isporuke ili izvršenja usluge ili radova;
2) tekućim troškovima;
3) troškovnoj
ekonomičnosti;
4) kvalitetu i primeni
odgovarajućih sistema QA/QC;
5) estetskim i
funkcionalnim
karakteristikama;
6) tehničkim i tehnološkim prednostima;
7) post-prodajnom
servisiranju i tehničkoj pomoći;
8) garantnom periodu,
vrsti i kvalitetu garancija i
garantovanim vrednostima;
9) obavezama u pogledu rezervnih delova;
10) post-garancijskom održavanju;
11) ponuđenoj ceni;
12) mogućnostima tipizacije i unifikacije;
13) obimu angažovanja podizvođača i dr.
Svakom od elemenata iz stava
2. ovog člana naručilac u konkursnoj
dokumentaciji određuje relativni značaj
(ponder),
tako da zbir pondera iznosi
100.
Izbor između
dostavljenih ponuda primenom kriterijuma ekonomski
najpovoljnije ponude naručilac sprovodi tako što ih rangira na osnovu tih kriterijuma i pondera određenih za te kriterijume.
U slučaju primene kriterijuma ekonomski
najpovoljnije ponude,
a u situaciji kada postoje ponude stranog i domaćeg ponuđača koji izvodi radove ili pruža usluge,
odnosno nudi dobra koja su proizvedena u zemlji,
naručilac će izabrati
najpovoljnijeg domaćeg ponuđača,
pod uslovom da razlika u konačnom zbiru pondera između
najpovoljnijeg domaćeg ponuđača i
najpovoljnijeg stranog ponuđača nije veća od
20 u korist stranog ponuđača.
-
Ukoliko,
pak,
odluči da mu kriterijum bude cena,
odnosno -
NAJNIŽA PONUĐENA CENA
- jasno je da mora da vodi računa samo o ceni,
o NAJNIŽOJ PONUĐENOJ CENI kao JEDINOM KRITERIJUMU
(podrazumeva se mora da ispunjava uslove iz konkursne
dokumentacije i da se naknadno ne može povećavati).
NE TREBA biti mnogo mudar,
pa zaključiti koji od gornja dva kriterijuma će biti
zastupljeniji -
prostiji ili
komplikovaniji,
posebno u kombinaciji sa prethodna dva faktora
(dodatnih,
ne preterano jasnih procedura i
sankcionisanja samo
- nepoštovanja procedura).
Logično,
korišćenjem kriterijuma najniže ponuđene cene
- izbegava se dodatni posao
(izučavanje,
proučavanje,
procenjivanje,
određivanje,
proveravanje),
a posle svega i
objašnjavanja i snošenja
odgovornosti,
posebno nepotrebano jer zakonodavac ne predviđa nikakvu odgovornost za nabavku najlošije,
najnekvalitetnije stvari.
Ovo dalje vodi
- “poslu radi posla”
(od
sastavljanja internog pravilnika,
preko oformljenja komisije,
pa rasprava i utvrđivanje uslova,
pa
raspisivanje,
pa
sastavljanje i
objavljivanje oglasa,
pa priprema tenderske
dokumentacije,
pa predaja,
pa
komunikacija sa kandidatima,
uz sva dodatna objašnjenja i
razjašnjenja …”ubiše”
se ljudi od posla dok pripreme i ukoriče sve te papire i obezbede mesto za
novoprispele papire)
i u želji da negde ne pogreše,
da nešto ne previde ili zaborave
- nađeno je u praksi najlakše rešenje
- od kandidata zahtevati da donesu
- SVE (prepisati ceo član zakona)
pa makar se naručivali
- papiri za kucanje i mastila za pečate
(koji se već godinama nabavljaju od istog dobavljača).
I više od toga,
često se zahteva više i od onog što je zakonodavac propisao
(za svaki slučaj).
Sledeća logična posledica davanja jednoj strani svih prava u pogledu
postavljanja uslova i regulisanja mođusobnih odnosa,
bez ikakvog učešća druge strane
(osim pristupa),
pa kada je ta strana
- em kupac,
em “država”,
to u našim odnosima
(ponavljam,
duboko ukorenjenim odnosima moći i snage,
zasnovanim na odnosu prema državi kao sinonimu vlasti,
koja sve može i sme)
nužno dovodi do
PREKORAČENJA OVLAŠĆENJA,
a kako nema sankcija
- i
do potpunog ubeđenja
(bez ikakve provere i sumnje)
u sopstvenu ispravnost i
nepogrešivost.
Iz ovog dalje sledi da mogu da zahtevaju i podatke koji ih se,
u konkretnom trenutku,
i ne tiču
(bilansi stanja iz prethodne godine,
kao i izvodi sa računa
- teško da mogu da imaju veze sa olovkama i drugim
kancelarijskim materijalom koji treba da bude nabavljen)
i više od toga,
koji možda
predstavljaju i poslovnu tajnu isporučioca
(deo tajne njegovog uspeha,
u odnosu na
konkurenciju,
na primer).
O drugoj strani,
zaštiti njenih interesa
- slabo se vodi računa
(tačnije,
gotovo nikako),
počev od samog Zakona
(koji je “otvorio vrata”)
zaključno sa situacijom u praksi
(koja je to “opredmetila i zapečatila”).
Ljudi koji rade u “državnim organima”
i koji u okviru svog posla treba da naruče neka dobra i usluge
(u funkciji svog posla)
prinuđeni su da se “dovijaju”
i u tom
“dovijanju”
(bez želje da vređam)
postupiće na način koji je
najbezbolniji po njih
(što je ljudski i logično),
a taj način ne mora da bude
(najčešće i nije)
ni
najjednostavniji,
ni
najracionalniji,
kao ni
najjeftiniji (za obe strane),
odnosno
najefikasniji (može da bude i
nepotreban i besmislen,
a može bogami da bude i nedozvoljen po nekim drugim propisima).
Primera je mnogo.
Raspisuju javne nabavke za proizvod koji se godinama nabavlja od istog dobavljača
(što ukazuje da su već obavljene provere i da se taj dobavljač pokazao kao najbolji,
što će reći
- stekao je poverenje i nikakve dodatne procedure,
menice i garancije ne mogu biti jače od toga).
Da ironija bude veća,
raspisuju se javne nabavke za neku robu
- pod nazivom robe koja predstavlja robu
(patent)
samo jednog proizvođača i od drugog se i ne može naručiti
(napr.
javne nabavke PRAVNOG INFORMATORA
- stručnog časopisa,
koji upravo čitate i koji se može nabaviti samo kod ovog izdavača,
što znači da niko drugi i ne može da bude kandidat u ovim javnim nabavkama).
Istina,
Zakon u članu
36. to ne dozvoljava,
ali ni ne rešava
(adekvatno)
- kako nabaviti takvu robu ako ste državni organ i želite da nabavite baš tu robu.
Raspisuju se javne nabavke i za robe i usluge,
na čiju se nabavku NE ODNOSE ODREDBE ZAKONA
(npr.
ugovor o radu,
ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova).
Istini za volju,
u gornjem primeru
- ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova
- treba biti obazriv,
odnosno treba proveriti
- da li su usluge,
koje se pružaju i za koje će se zaključiti ugovor o obavljanju povremenih poslova
- pomenute u Aneksima I A i B (pa su “pokrivene Zakonom”),
ili nisu pomenute,
pa se odredbe Zakona ne primenjuju.
Kao što se vidi,
i u ovom slučaju je
jednostavnije RASPISATI JAVNE NABAVKE
(jer “istraživanje”
za
šta treba,
a za šta
- ne,
vrlo je “PROBLEMATIČNO”,
posebno u kontekstu činjenice da se u Aneksu I A izričito navode usluge čišćenja,
održavanja i opravki
- kao usluge na koje se primenjuju odredbe Zakona,
iako se pružaoci tih usluga najčešće angažuju upravo sklapanjem ugovora o povremenim poslovima
- pomenutim u članu
98. tačka 8
- kao ugovore na koje se ne primenjuje ovaj zakon).
Doda li se ovome i poslednja od taksativno navedenih usluga
(u Aneksu I B)
na koje se primenjuje Zakon o javnim nabavkama,
a to je -
27. druge usluge
- (usluge u koje je teško NE UKLOPITI SE)
onda je definitivno
(sa stanovišta naručioca)
LAKŠE I SIGURNIJE
- raspisati javne nabavke.
Raspisuju se javne nabavke i za robe i usluge,
čija procedura VIŠE KOŠTA od vrednosti cele nabavke
(jer i vreme potrošeno za
prikupljanje raznih dokaza,
garancija i drugih papira
- košta,
a košta i vreme komisije koja će da prikuplja ponude,
“otvara ih”
i odlučuje o njima).
Uzmemo li kao tačan podatak da javna potrošnja zauzima značajno mesto
(onaj pokazatelj od oko
50 % bruto proizvoda),
to bi značilo
(grubo rečeno)
da se oko pola prometa u zemlji,
odvija u ovakvim
neravnopravnim,
diktiranim uslovima,
u kojima su pravila
obligacionog prava
- “zaobiđena”(iako se radi,
u krajnjoj liniji,
o varijanti
KUPOPRODAJNOG UGOVORA).
Kako drugačije objasniti činjenicu da KUPAC
(kao naručilac po ovom zakonu)
ZAHTEVA od PRODAVCA
(kao isporučioca po ovom zakonu)
da mu ovaj
(prodavac)
dostavi i robu
(koja je gotov proizvod)
i da položi novčanu garanciju
(menicu i slično)
da je sa robom sve u redu,
a SVE TO PRE PLAĆANJA TE ROBE od strane kupca
(naručioca)
KOJI NEĆE IZDATI NIKAKVU GARANCIJU DA ĆE (dobijenu)
ROBU I PLATITI
(osim odredbi u ugovoru,
ali u istom tom ugovoru postoje i odredbe o obavezama prodavca,
ali je on ipak bio obavezan i da dâ
i robu i garanciju).
Kad smo već kod ugovora
- podsetimo da je on KOMPLETNO SASTAVLJEN od strane kupca
(naručioca),
da se o njemu NE MOŽE PREGOVARATI,
da je u VIDU MODELA DAT U OKVIRU KONKURSNE
DOKUMENTACIJE i da ga prodavac
može SAMO PRIHVATITI u CELOSTI ili NE UČESTVOVATI u postupku.
U ovakvoj situaciji
(pravno mogućoj
- athezioni ugovori su posebna pravna kategorija)
u kojoj je jedna strana evidentno nadmoćnija,
i u kojoj,
iako se (faktički)
radi o
bezrezervnom prihvatanju ponude koju je jedna strana
(ta,
nadmoćnija)
unapred učinila neodređenom broju
(potencijalnih)
ugovornih partnera,
ipak postoje pravila koja važe i za ove slučajeve.
Ovo se pre svega odnosi na -
uslove,
koji su unapred određeni od strane naručioca
(u modelu ugovora)
i koji se NE MOGU MENJATI naknadno,
u ovom slučaju,
nakon što se isporučilac
(prodavac)
sa njima upoznao uvidom u konkursnu
dokumentaciju i prihvatio ih učešćem u postupku
(podsetimo na Zakon o
obligacijama,
koji propisuje da uslovi određeni od strane jednog ugovarača obavezuju drugu ugovornu stranu ako su joj bili poznati).
Konkretno,
ne mogu se u konačnom ugovoru
- DODATI ODREDBE KOJIH NIJE BILO u modelu
(mogu se samo precizirati pojmovi koji logično u modelu nisu mogli biti precizirani).
Naknadno dodavanje dodatnih obaveza za stranu,
koja ni prethodne
(obaveze)
nije formulisala
- NIJE DOZVOLJENO.
Podsetimo da Zakon o
obligacionim odnosima,
“svestan”
ipak izvesne
neravnopravnosti stranaka
(u ovakvim odnosima),
a budući da ih “dozvoljava”
(život i praksa su neminovnost koja se ne sme ignorisati),
ipak “štiti”
od samovolje jedne strane
- npr.
član 100. -
reguliše pitanje tumačenja nejasnih odredbi i to u korist onog ko ih nije sastavljao
(kad je ugovor bio pripremljen i predložen od jedne ugovorne strane,
nejasne odredbe tumačiće se u korist druge strane),
član 143. -
propisuje ništavost ugovora ukoliko su (unapred predviđena)
prava i obaveze suprotni samom cilju zaključenog ugovora ili dobrim poslovnim običajima i dodaje da sud MOŽE ODBITI PRIMENU pojedinih odredbi koje lišavaju drugu stranu prava da stavi prigovore,
ili onih na osnovu kojih ona gubi prava iz ugovora ili gubi rokove,
ili koje su inače nepravične ili preterano stroge prema njoj.
Postavlja se pitanje da li -
ugovor,
koji je sastavio sam kupac
(makar on bio i naručilac po Zakonu o javnim nabavkama)
i u kome je propisao obavezu prodavcu
(makar on bio
“samo”
isporučilac po Zakonu o javnim nabavkama)
da isporuči robu,
da odgovara za kvalitet i kvantitet i da za to položi novčanu garanciju,
da je vezan rokovima i da mu se propisuje kaznena kamata za kašnjenje,
a da je sebi
(kao kupcu)
u obavezu stavio samo
- obavezu plaćanja,
bez kaznene kamate za kašnjenje,
bez ikakvih garancija plaćanja,
bez obaveze korišćenja nabavljene robe u skladu sa uputstvom proizvođača
(ako ga ima)
i
odgovornosti za štetu u slučaju nesavesnog rukovanja i čuvanja,
dakle da li bi se
ovakav ugovor mogao smatrati
- saglasnošću volja
RAVNOPRAVNIH STRANAKA ili ipak postoje elementi
NEPRAVIČNOSTI,
odnosno PRETERANE STROGOSTI prema jednoj strani.
Mislim da se iz gore navedenog jasno vidi situacija u praksi,
odnosno problemi koji nastaju u
svakodnevnom radu.
Pitanje
ekonomičnosti i
racionalnosti se “okrenulo”
u svoju suprotnost.
Da se ovaj zakon odnosi na izvođenje
investicionih radova,
na izgradnju nekih objekata velike vrednosti,
koji angažuju veći broj subjekata i koji traju
- ovakva procedura bi se mogla razumeti
(radi se o velikim iznosima i opravdano je biti oprezan).
Postojanje poglavlja o javnim nabavkama male vrednosti
- NE rešava mnogo pomenuti problem,
jer prvo
- ostaju osnovne odredbe
(o konkursnoj
dokumentaciji,
pripremi itd)
i one se primenjuju i ovde,
a drugo
- izbor se vrši
kriterijumom -
najniže cene
- kriterijum koji,
bukvalno shvaćen
(a tako se shvata)
znači AUTOMATSKU
DESTIMULACIJU KVALITETA
(nemoguće je napraviti
kvalitetniji proizvod za manje para
- “Mercedes”
je skuplji od “Zastave”,
truo paradajz je jeftiniji od zrelog itd.).
Vratimo li se na onaj podatak o javnoj potrošnji kao polovini prometa,
onda je jasno da se ovde NE RADI SAMO O UŠTEDAMA U BUDŽETU
(što je svakako za pohvalu).
Ali ostaje pitanje stimulacije lošeg,
odnosno niskog kvaliteta i kako će se to odraziti na ukupan razvoj ubuduće,
konkretnije,
na usklađenost
(odnosno,
neusklađenost)
sa evropskim i svetskim standardima,
na “izlazak”
naše,
takve robe na svetska tržišta i ukupno uključenje naše privrede u svetske tokove.
Da li smo dovoljno bogati
(razvijeni,
napredni)
da kupujemo
- najjeftiniju robu?
A korupcija i zloupotreba?
Verovanje da će ih dodatne procedure i nove kontrole i postupci
- iskoreniti
(ili makar umanjiti i onemogućiti)
- nije ispravno,
jer upravo brojne i
komplikovane procedure,
prenormirani postupci sa mnoštvom zahteva,
izjava,
dozvola i potvrda
- predstavljaju idealno okruženje za njihov razvoj i “bujanje”.
Zaključak
Zakon o javnim nabavkama je:
- PREOPŠIRAN JE I PRETRPAN
- NEPRECIZAN,
KONFUZAN I KOMPLIKOVAN
- DAJE PREDNOST FORMI NAD SUŠTINOM
(cilj posla se u nekim delovima Zakona,
potpuno zaboravlja)
- NARUŠAVA NAČELO JEDNAKOSTI STRANAKA,
DOVODI JEDNU STRANU
(NARUČIOCA)
U POVLAŠĆENI POLOŽAJ
- ZANEMARUJE PRINCIPE
- ODGOVORNOSTI,
EFIKASNOSTI I
EKONOMIČNOSTI U OBAVLJANJU USTAVOM I ZAKONOM PROPISANIH POSLOVA I OVLAŠĆENJA DRŽAVNIH ORGANA
- ZANEMARUJE STVARNO STANJE U PRIVREDI I DRUŠTVU
- NE OBAZIRE SE NA DRUGE PROPISE U PRAVNOM SISTEMU ZEMLJE
- NIJE SASTAVLJEN U SKLADU SA ZAHTEVIMA PRAVNE NAUKE I LOGIKE
Posledice
-
KOMPLIKOVANOST I KONFUZIJA
- NERAZUMEVANJE I
NESNALAŽENJE
- NEMOGUĆNOST PRAVILNE PRIMENE
- SLOBODNO TUMAČENJE
- NESIGURNOST
- PROCEDURA KOJA POSTAJE CILJ
- ŠTETNE NABAVKE
(NEKVALITETNOG)
- STIMULACIJA LOŠEG,
A JEFTINOG
- DESTIMULACIJA PROIZVODNJE I RAZVOJA KVALITETA
A šta sve ovo znači za RAZVOJ PRIVREDE i DRUŠTVA U CELINI,
prosudite sami.
*
* *
Još nešto.
NE ZABORAVIMO
- RADI SE O UGOVORU.
Sve vreme treba imati u vidu činjenicu
(i “vraćati”
se na nju,
kad god se “izgubimo na dugom putu procedure”)
da se radi o KUPOVINI,
u kojoj učestvuju PRODAVAC i KUPAC
(bez obzira što je kupac,
ovom prilikom
- NARUČILAC).
Prilog
ZAKONSKO ODREĐENJE POJMOVA
Kvantitet
ili
kvalitet
Počeću od pojmova koji se koriste u Zakonu.
Naime,
činjenica da razumevanje značenja izraza koji se koriste u nekom propisu predstavlja značajan uslov pravilne
(i uspešne)
primene tog propisa
- opšte je poznata i nesumnjiva.
Drugo je pitanje kako se utvrđuje pravo značenje,
ali ću to sada ostaviti po strani
(tu već zalazimo u načine saznavanja prava,
u
metodologiju prava,
drugim rečima u jednu posebnu oblast prava),
a ovde ću samo reći da ovo nije minorno pitanje i da se pravna nauka njime ozbiljno bavi
(“lomeći koplja”
oko niza međusobno
suprotstavljenih teorija).
Zakonodavac je,
u ovom zakonu,
pribegao određenju pojmova
koji se koriste,
određujući im značenje u članu
3. na način koji sledi.
1) Naručilac je:
(a)
DRŽAVNI ORGAN,
ORGANIZACIJA,
USTANOVA,
ili drugi direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem,
kao i
organizacija za obavezno socijalno osiguranje,
(b)
PRAVNO LICE osnovano od strane direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava u cilju
ostvarivanja opšteg
(javnog)
interesa,
pri čemu više od polovine članova organa upravljanja čine
predstavnici korisnika budžetskih sredstava ili u kome više od polovine glasova u organu upravljanja imaju
predstavnici korisnika budžetskih sredstava,
(v)
JAVNO PREDUZEĆE i PREDUZEĆE OSNOVANO od strane javnog preduzeća u kojem direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava odnosno drugi naručilac,
u smislu ovog zakona,
poseduje više od
50% akcija odnosno udela.
(g)
DRUGI OBLIK PREDUZEĆA koje je preko upravljanja ili na drugi način povezano sa opštinama,
organizacijama,
odnosno,
pravnim licima iz tačke
1) podtač.
(a) - (v)
ovog člana,
tako da na osnovu takve povezanosti:
- zajednički oblikuju poslovnu politiku i usklađeno nastupaju radi
ostvarivanja poslovnih ciljeva ili
- organ,
organizacija,
odnosno pravno lice iz tačke
1) podtač.
(a) - (v)
ovog člana vrši značajan uticaj na poslovne odluke,
finansiranje i poslovanje preduzeća;
Postavilja se pitanje potrebe ovako detaljnog
(taksativnog)
određenja -
ko sve spada pod ovaj pojam
(s obzirom na,
u pravnoj teoriji poznate opasnosti ovakvog načina,
kao što su -
udvajanje,
konfuzija i faktička nemogućnost obuhvatanja svih,
što znači da neki ostaju van domašaja),
tim više što je očito da je “zajednička odrednica”
- da mora biti DIREKTNI ILI INDIREKTNI KORISNIK BUDŽETSKIH SREDSTAVA
(odnosno,
na određeni način,
povezan sa tim korisnikom).
Ali,
zaključiti da se po odredbama ovog zakona vrše nabavke dobara,
radova i usluga,
samo kada se NARUČILAC može
“podvesti”
pod gornje određenje
- BILO BI POGREŠNO.
U slučaju ovog zakona,
mora sve da se proveri,
jer se odrednice mogu naći na više mesta.
Evo,
za ovaj slučaj,
ukazujem na odredbe u članu
91. stav 1.
(Odredbe ovog zakona primenjuju se i na izvođenje radova za koje je investitor dobio subvenciju od direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava ili od
organizacije za obavezno socijalno osiguranje,
ako subvencija prelazi
50% vrednosti ugovora o javnoj nabavci radova)
i
članu 97.
stav 2.
(Javna nabavka usluga koje su neposredno
subvencionisane iz budžeta sa više od
50% i kod kojih naručilac nije direktni korisnik budžetskih sredstava vrši se po odredbama ovog zakona)
i upozoravam da ima još toga,
što prepuštam vama.
2) Javna nabavka je
pribavljanje dobara i usluga ili ustupanje izvođenja radova od strane državnog organa,
organizacije,
ustanove ili drugih pravnih lica koji se,
u smislu ovog zakona,
smatraju naručiocima,
na način i pod uslovima propisanim ovim zakonom;
Dobro,
nije loše definisati ovaj pojam,
mada se već iz predmeta Zakona
(član 1)
može odrediti značenje ovog pojma
(kako je gore dato)
u opštem smislu.
Konkretnije određenje dato je
određivanjem predmeta ugovora
(čl. 85,
89, 97, 107...)
osim u slučaju javnih nabavki male vrednosti,
kada je članom
123. stav
1. definisan sam pojam (Javna nabavka male vrednosti,
u smislu ovog zakona jeste nabavka čija je procenjena vrednost na godišnjem nivou niža od vrednosti određene u zakonu kojim se uređuje godišnji budžet Republike)
Neću sada i ovde,
zalaziti detaljnije
(uključujući i sledeća dva stava istog člana)
u preciznost i jasnoću definicije.
3) Ugovor o javnoj nabavci je ugovor zaključen u postupku predviđenom ovim zakonom u pismenoj formi između naručioca i isporučioca dobara,
pružaoca usluga ili izvođača radova,
koji za predmet ima nabavku dobara,
pružanje usluga ili izvođenje radova;
Moram priznati da meni,
kao pravniku,
potreba ovakvog definisanja ugovora o javnoj nabavci
- nije jasna
(naravno da je ugovor o javnoj nabavci
- ugovor,
a kao i svaki drugi ugovor,
zaključen je između stranaka,
a to da je jedna strana
- naručilac u smislu ovog zakona,
da su predmet i postupak propisani ovim zakonom
- podrazumeva se,
jer bi se u suprotnom moglo postaviti pitanje potrebe ovog zakona).
Ono što bi imalo neku svrhu je odrednica o obaveznoj pismenoj formi ugovora
(mada
se i ona,
s obzirom na ugovorne strane,
predmet i svrhu
- mogla
predtpostaviti).
Takođe,
primećujem uvođenje novih termina
(za drugu stranu u ugovoru),
a to su
- isporučilac dobara,
pružalac usluga i izvođač radova
- termini koji neće biti definisani u nastavku ovog člana,
a
pojavljivaće se povremeno u tekstu Zakona.
Argument da se radi o potpuno jasnim pojmovima
- može da se uvaži,
ali se onda postavlja pitanje zašto nije primenjen i u drugim slučajevima
(ponuđač,
ponuđena cena,
popust,
zahtev za
učestvovanjem,
blagovremena ponuda itd).
4) Ponuđač je domaće ili strano pravno ili fizičko lice koje ponudi isporuku dobara,
pružanje usluga ili izvođenje radova;
Zapravo,
radi se o domaćem ili stranom,
pravnom ili fizičkom licu na koje se,
faktički,
odnosi ovaj zakon,
uprkos
deklarativno izraženom drugačijem stavu
(počev od naziva
- Zakon o javnim nabavkama,
pa preko odredbi o predmetu
kao -
uređenju uslova,
načina i postupaka nabavke dobara i usluga i ustupanja izvođenja radova i to (samo)
u slučajevima kada je naručilac tih nabavki državni organ,
organizacija,
ustanova ili drugo pravno lice koje je DIREKTNI ILI INDIREKTNI KORISNIK BUDŽETSKIH SREDSTAVA,
do glavnog argumenta za donošenje Zakona,
po kome se ovim zakonom ograničava,
odnosno ukida diskreciono pravo odlučivanja o nabavkama korisnicima budžeta,
propisivanjem određenih procedura u cilju sprečavanja nenamenskog i neefikasnog trošenja sredstava,
zloupotreba i korupcije).
Sama definicija pojma je do te mere uprošćena,
da se bliži
banalizaciji (ponuđač
- lice koje ponudi),
toliko je “
jednostavno i prosto”(i potpuno logično za svakog ko zna naš jezik)
da je pitanje da li je uopšte i vredno definisanja
(verujem da se zakonodavac ne bi ni bavio ovim da nije bilo potrebe da se napravi distinkcija u odnosu na pojam koji sledi,
pod tačkom
5).
Već sam pomenula termine
- isporučilac dobara,
pružalac usluga i izvođač radova
- kao termine
koji ostaju bez određenja značenja
(jer je
opštepoznato njihovo značenje),
ali se sada ovde na njih vraćam jer su oni,
u stvari,
banalno rečeno
- bivši ponuđači,
odnosno svi ponuđači
(i postaju ponuđači)
i daju svoje ponude zato
(i samo zato)
da bi zaključili ugovor sa naručiocem
(i postali
- isporučioci dobara,
izvođači radova...)
jer to je njihova delatnost,
oni od toga žive
(zapošljavaju ljude,
plaćaju porez itd.).
Stav zakonodavca prema ovoj
“drugoj strani”
vidi se i iz ovog
(i ovakvog)
načina određenja pojmova.
Naime,
za njega
- stvar je prosta,
to je jednostavna definicija koja se odnosi na objekt zakona
- na ponuđača,
kandidata,
izvođača radova,
podizvođača,
dobavljača ili,
kako god ga dalje bude zvao
- radi se o drugoj strani u ugovoru
(bolje rečeno
- potencijalnoj drugoj strani),
koja mora da se “uklopi”
u zadate okvire,
da ispuni postavljene uslove,
da sve to dokaže i overeno priloži
- onda,
onako i onome,
ko je ovim zakonom proglašen za -
naručioca.
Razlog zbog koga ovde o ovome izlažem
(osim što iz razloga
racionalnosti neću moći da citiram ceo Zakon i tako predočim sve argumente u korist ovoga)
je i taj što se i ovo može smatrati dokazom
- prvo -
da se kroz ceo Zakon provlači duh
neravnopravnosti u položaju korisnika budžetskih sredstava prema onim drugima i to na štetu istih tih
(koji,
uzgred rečeno,
pune taj budžet),
ali i -
drugo -
evidentna prevaga forme nad suštinom
(pa je u kontekstu celog Zakona
- Ponuđačev glavni posao da dostavlja ponude,
a naručiočev da propisuje uslove,
prikuplja ponude,
sortira ih,
utvrđuje ispunjenost uslova,
evidentira ih i vrši izbor).
5) Kandidat je lice koje je naručilac pozvao da dâ
ponudu pošto su prethodno
ustanovljene njegove
kvalifikacije;
Dakle,
kandidat je pozvan da dâ
ponudu i postane
- PONUĐAČ i to u
restriktivnom postupku
(videti tačku
7. koja sledi).
Takođe,
pojavljuje se NOVI POJAM
- KVALIFIKACIJE,
koji neće biti definisan
(predlažem
“ispomoć”
preko termina definisanih u tač.
14. i 15 -
kvalifikacioni zahtev i
kvalifikacioni postupak,
ali i član
22. stav 1,
član
26. stav
2. i naročito
- član 27.
stav 5.
tačka 4).
6) Otvoreni postupak je postupak u kojem svi
zainteresovani mogu dati ponudu;
Zvuči sasvim dobro
(racionalno,
jednostavno
- svi mogu dati ponudu).
Ali,
šta to stvarno znači,
u skladu sa ovim zakonom,
počinje da se nazire već u članu
21. kojim se malo
“sužava”
ono pravo da mogu svi
(što je logično),
pa se određuju izvesni uslovi
- tačnije,
sva lica koja imaju interes
- mogu dostaviti svoje ponude (ali,
one moraju biti)
u skladu sa prethodno definisanim zahtevima naručioca,
predviđenim u konkursnoj
dokumentaciji.
Definitivno
“potonuće iluzija o
jednostavnosti”
dešava se pogledom na član
27. posebno st.
3. i 4,
kojima je propisano šta sve treba
(obavezno)
da sadrži konkursna
dokumentacija.
Izneću vam,
u nastavku,
samo ove odredbe Zakona,
tačnije svih
10 tačaka stava
3. i ceo stav
4. (kojim se odobrava dodavanje
- i drugih elemenata,
za slučaj da u prethodnih deset nije sve obuhvaćeno)
i prepustiti vama da procenite koliko gornja definicija otvorenog postupka
(pod tačkom
6. člana 3.
Zakona)
zaista definiše taj postupak.
Dakle,
to su -
1) poziv da se daju ponude;
2) uputstvo ponuđačima kako da sačine ponudu;
3) obrazac ponude;
4) obrazac za
ustanovljavanje
kvalifikacije i uputstvo kako se dokazuje
kvalifikacija ponuđača
(samo u slučaju otvorenog postupka);
5) obrazac izjave da ponuđač prihvata uslove iz javnog poziva i konkursne
dokumentacije;
6) model ugovora;
7) vrstu,
tehničke
karakteristike (specifikacije),
kvalitet,
količinu i opis dobara,
radova ili usluga,
način sprovođenja kontrole i
obezbeđivanja garancije kvaliteta,
rok izvršenja,
mesto izvršenja ili isporuke dobara,
eventualne dodatne usluge i sl.;
8) tehničku
dokumentaciju i planove;
9) obrazac profakture,
sa uputstvom kako da se popuni i
10) navođenje vrste sredstva
finansijskog obezbeđenja kojom ponuđači obezbeđuju ispunjenje svojih obaveza u postupku
dodeljivanja ugovora o javnoj nabavci
(različiti oblici ručne zaloge hartija od vrednosti ili drugih pokretnih stvari,
hipoteka,
menica,
jemstvo drugog pravnog lica sa
odgovarajućim bonitetom,
bankarske garancije,
polise osiguranja i dr.).
Konkursna
dokumentacija može da sadrži i druge elemente koji su,
s obzirom na predmet javne nabavke,
neophodni za izradu ponude.
7) Restriktivni postupak je postupak u kojem ponudu mogu dati samo oni ponuđači koje je naručilac pozvao pošto su prethodno
ustanovljene njihove
kvalifikacije (kandidati);
Što se tiče pojmova
- kandidat i
kvalifikacije -
videti (već iznetu)
tačku 5.
Što se tiče definicije samog
restriktivnog postupka
- moram reći da ni ona
(kao ni prethodna iz tačke
6) nije potpuna.
Naime,
iz gornje definicije se ne vidi da ovaj postupak ima dve faze i da se gornja definicija odnosi na -
prvu fazu
(što je evidentno u članu
22. stav 1
- Restriktivni postupak je postupak u kojem u prvoj fazi naručilac priznaje
kvalifikaciju ponuđačima na osnovu prethodno određenih
kvalifikacionih zahteva,
dok u drugoj fazi poziva sve kandidate kojima je priznao
kvalifikaciju da daju ponudu).
Iz gornje odredbe može izgledati da je ovaj postupak prostiji
- ali nije.
Istina,
konkursna
dokumentacija za prvu fazu
(član 27.
stav 5)
ima samo
4 tačke (identične gore iznetim
- 1) poziv da se daju ponude;
2) uputstvo ponuđačima kako da sačine ponudu;
3) obrazac ponude;
i 4)
obrazac za
ustanovljavanje
kvalifikacije i uputstvo kako se dokazuje
kvalifikacija ponuđača;)
ali ima i druga faza,
za koju važe gore iznetih deset tačaka
(član 27.
stav 3
- Konkursna
dokumentacija za otvoreni postupak i za drugu fazu
restrikrivnog postupka sadrži:
pa sledi deset tačaka).
Takođe se ne vidi da ovaj postupak ne predstavlja osnovni postupak nabavki
(za razliku od otvorenog postupka,
koji to jeste,
iako se ni iz njegove definicije pod tačkom
6 - to ne vidi,
ali je potpuno jasno iz člana
20. Zakona)
već da se njemu može pribeći samo u određenim
(propisanim)
slučajevima
(član 22.
Zakona - kada su predmet javne nabavke takva dobra,
usluge ili građevinski radovi koji,
s obzirom na tehničku,
kadrovsku i finansijsku
osposobljenost,
mogu biti isporučeni,
pruženi,
odnosno izvedeni samo od strane malog broja ponuđača),
koji,
faktički,
predstavljaju
determinantu za ovaj postupak
(ovo treba zapamtiti,
naročito u funkciji
razlikovanja od postupka sa pogađanjem).
8) Postupak sa pogađanjem je postupak u kojem naručilac pregovara sa
isporučiocima dobara,
pružaocima usluga ili izvođačima radova o svom izboru i o uslovima ugovora;
Ni ovaj postupak ne predstavlja osnovni postupak nabavki i može mu se pribeći samo u određenim
(propisanim)
slučajevima
(član 23.
Zakona).
Ali,
naručilac može da pregovara
- bez prethodnog
objavljivanja i posle prethodnog
objavljivanja (po zakonodavcu
- vrlo važna razlika),
te su stoga i propisani različiti razlozi kojima se određuje kad se kojem od ovih postupaka
- sme pristupiti
(član 23.
Zakona).
Dakle,
shodno Zakonu
- sme da se pogađa,
bez prethodnog
objavljivanja,
ako zbog
-
1) objektivnih razloga ili iz razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava,
nabavku mogu ispuniti samo određeni isporučioci dobara,
pružaoci usluga ili izvođači radova;
2) vanrednih okolnosti odnosno zbog
nepredviđenih događaja,
čije nastupanje ne zavisi od volje naručioca,
nije mogao da postupi u rokovima određenim za otvoren i
restriktivan postupak;
3) u otvorenom ili
restriktivnom postupku nije dobio nijednu ponudu ili su sve ponude
neodgovarajuće,
i -
sme da se pogađa,
posle prethodnog
objavljivanja,
ako su -
u otvorenom ili
restriktivnom postupku dobijene sve neispravne ili
neprihvatljive ponude,
pod uslovom da se sadržina konkursne
dokumentacije ne menja.
Ovde se uočava još jedan problem
(u stvari ima još puno problema i nejasnoća,
ceo član
23, a posebno stav
6. izaziva zabunu,
pre svega,
po pitanju obaveze prethodnog
objavljivanja),
ali ono što je ovde bitno je problem suštinskog
razlikovanja ovog od prethodnog postupka
(u kontekstu člana
22. stav 2.
i člana
21. stav 1.
tačka 1),
odnosno,
nije baš
najstriktnija razlika između
- malog broja i određenih izvođača
- bez obzira na “dodatne odrednice”
tipa -
iz objektivnih razloga,
s obzirom na tehničku,
kadrovsku i finansijsku
osposobljenost i sl.-
ostaje dilema
- dodela ugovora u
restriktivnom ili postupku sa pogađanjem
(pod uslovom da nije već vođen otvoreni ili
restriktivni,
pa nije stigla nijedna ponuda ili su stigle
neodgovarajuće,
neispravne i
neprihvatljive ponude
- kada je jasno kome se postupku prikloniti).
9) Konkurs za nacrte je postupak koji se primenjuje kod
zaključivanja ugovora o pružanju usluga
urbanističkog planiranja,
nacrta u oblasti arhitekture i
građevinarstva,
inženjerstva,
dizajna ili informatike,
pri čemu izbor nacrta vrši unapred obrazovan žiri;
U celom tekstu Zakona,
ovaj pojam
-
Konkurs za nacrte
- pominje se samo u čl.
105. i 106.
(i to pod nazivom
- konkursi za nacrte,
planove ili dizajne),
a shodno gornjoj definiciji,
sadržinski gledano
(iako pod nazivom
- konkurs)
odredbe člana
99. odnose se i na ovaj konkurs.
Razlog zbog koga ovo izlažem nije u želji da cepidlačim
- već se,
prosto pitam,
zašto je zakonodavac odlučio da definiše
(nazovimo to
definisanjem)
samo pojam
- konkursa za nacrte
(zašto nije i za planove i za dizajne),
a naročito,
zašto nije definisao sam pojam KONKURSA,
ili još važnije
- KONKURSNE
DOKUMENTACIJE (kao izuzetno važnog i često pominjanog).
10) Ponuđena cena je cena koju ponuđač određuje u vezi javne nabavke izražena u dinarima,
u koju je kad je predmet javne nabavke dobro koje se uvozi uračunata carina i druge uvozne dažbine;
11) Neuobičajeno niska cena je cena iz ponude koja je toliko niska da kod naručioca izaziva sumnju da će javna nabavka biti izvršena;
Dobro je što je uveden pojam
(s obzirom da u celom našem pravnom sistemu,
jedine
antidampinške odredbe se odnose na strana preduzeća,
koja niskim cenama mogu da unište neka domaća preduzeća,
ali da takvih odredaba unutar domaćeg tržišta nema)
ali je pitanje
(u kontekstu dampinga)
da li je “izazivanje sumnje da će javna nabavka biti obavljena”
dovoljna zaštita
(u krajnjoj liniji,
ipak -
za obe strane).
Posebno što je -
sumnja -
jedna vrlo neodređena
(potpuno nedokaziva)
kategorija.
12) Kriterijum je elemenat koji se koristi za vrednovanje,
upoređivanje ili ocenjivanje ponuda;
13) Uslov je ekskluzivni elemenat koji u ponudi u celini mora biti ispunjen na način kako je utvrđeno konkursnom
dokumentacijom;
O uslovima i
kriterijumima će biti više reči u delu koji se odnosi na situaciju u praksi,
jer što se tiče samih definicija,
tu nema šta da se komentariše
(pojmovi,
sami po sebi
- znače to što znače,
važnije je koji su to kriterijumi i uslovi postavljeni i šta oni znače).
14) Kvalifikacioni zahtev je zahtev sadržan u konkursnoj
dokumentaciji koji je bitan za sprovođenje oglasa o javnoj nabavci,
a koji u ponudi u celini mora biti ispunjen,
jer predstavlja preduslov za utvrđivanje ponuđačevih sposobnosti;
15) Kvalifikacioni postupak je način sprovođenja prve faze
restriktivnog postupka,
primenjenog u ugovaranju javnih nabavki u oblastima
vodoprivrede,
energetike,
telekomunikacija i saobraćaja;
Ova dva pojma
- kvalifikacioni zahtev i
kvalifikacioni postupak
- su se već pominjala pod tač.
5. i 7.
koje su se odnosile na pojmove
- Kandidat i
Restriktivni postupak,
jer su ovo usko povezani pojmovi.
Dosledno sledeći gornju definiciju,
ispalo bi da ako javne nabavke nisu u oblastima
vodoprivrede,
energetike,
telekomunikacija i saobraćaja
- nema
kvalifikacionog postupka
- što je suprotno već rečenom u tač.
5, 6, 7. i
14, ali i
čl. 20, 22,
27, 73. i
101. Zakona.
Kad smo već kod
“čudnih”
rešenja zakonodavca,
recimo i da se (možda
najpreciznije)
odrednice o
kvalifikacionom postupku
- nalaze u okviru člana
73. (koji se nalazi u okviru dela
- Objavljivanje oglasa o javnoj nabavci)
čije se odredbe odnose na -
Javni poziv za
kvalifikaciju
i sadržinu poziva za podnošenje ponuda u
restriktivnom postupku
(ovo je nadnaslov člana)
i koje glase:
“U
restriktivnom postupku naručilac bira
najpovoljniju ponudu posle sprovedenog
kvalifikacionog postupka u prvoj fazi.
U slučaju
kvalifikacionog postupka,
naručilac je dužan da obezbedi da različiti ponuđači mogu u bilo kojem momentu zatražiti da se ustanovi njihova
kvalifikacija za
učestvovanje.
Kvalifikacioni postupak može se odvijati kroz više faza
kvalifikacije i mora biti postavljen na
nediskriminatorskim
kriterijumima i uslovima,
unapred
ustanovljenim od strane naručioca.
Naručioci su dužni da primenjuju
kvalifikacioni postupak za dodelu ugovora o javnim nabavkama u oblastima
vodoprivrede,
energetike,
telekomunikacija i saobraćaja.”
Dakle,
u okviru ovog člana
73. se pominje obaveza
kvalifikacionog postupka u gornjim oblastima,
ali je i vidljivo da NE ISKLJUČUJE
istu obavezu u drugim oblastima
(ona samo pomenutim oblastima
“pojačava”
obaveznost).
Već član
101. (na primer)
propisuje obavezu
kvalifikacionog
postupka prilikom dodele ugovora o
konsultantskim uslugama.
16) Zahtev za
učestvovanje je prijava koju naručiocu dostavlja svako
zainteresovano lice u
kvalifikacionom postupku;
Vodite računa
- ZAHTEV ZA
UČESTVOVANJEM je -
PRIJAVA koju dostavlja svako
zainteresovano lice NARUČIOCU u
KVALIFIKACIONOM POSTUPKU,
dok je
KVALIFIKACIONI ZAHTEV
(tačka 14)
- ZAHTEV sadržan u konkursnoj
dokumentaciji,
koji je bitan i koji mora biti ispunjen
(u funkciji utvrđivanja ponuđačevih sposobnosti).
Kad ovome dodamo
(“zalazeći dublje”
u odredbe Zakona)
još sijaset
“prava da se zahteva,
u pismenoj formi”
- odgovor,
obrazloženje...(što bi sve bili nekakvi zahtevi)
kao i -
zahtev za zaštitu prava
(koji je baš tako i nazvan),
onda je jasno da treba biti vrlo
“obazriv sa -
zahtevima”,
odnosno da treba strogo voditi računa o terminima koji mu prethode,
odnosno,
koji slede,
jer će oni
(možda)
odrediti o čemu se radi.
17) Ažuriranje kriterijuma i uslova je povremeno
usklađivanje koje u okviru
kvalifikacionog postupka sprovodi naručilac,
vodeći računa o tržišnim uslovima,
razvoju i drugim okolnostima;
Dobro je što je zakonodavac odredio pojam
- ažuriranja,
kao povremenog
usklađivanja,
jer u
Vujaklijinom Leksikonu stranih reči i izraza,
ovaj pojam
(koji je došao od francuske reči
- ažur -
šupljika u ručnom radu)
znači nešto drugo,
odnosno,
pojavljuje se pojam
- AŽURAN -
koji
znači -
tačan i brz u poslu,
onaj koji svršava povereni posao na vreme i AŽURIRATI
- što znači obaviti posao na vreme,
a iz gornje definicije je jasno da je zakonodavac mislio na
usklađivanje (iako ima odredbe o izmenama i dopunama kriterijuma),
a ne -
da obavi posao na vreme.
18) Blagovremena ponuda je ponuda koja je predata naručiocu u roku određenom u oglasu za javnu nabavku;
Blagovremeno i znači
- na vreme,
odnosno,
ukoliko je za neku radnju predviđen neki rok,
smatra se da je ona
blagovremena ukoliko je obavljena u tom roku
(to važi za ugovore,
za žalbe,
tužbe,
prigovore,
odgovore...),
pa ako je u oglasu određen rok za predaju ponuda
(a mora biti određen,
po “nalogu”
ovog zakona)
onda je i ponuda koja je stigla u tom roku
- logično -
blagovremena
(a ujedno je i članom
61. ovo detaljnije određeno).
19) Ispravna ponuda je ponuda koja je
blagovremeno predata,
za koju je posle otvaranja ponuda,
a na osnovu pregleda i ocene,
utvđeno da potpuno ispunjava sve zahteve iz konkursne
dokumentacije;
20) Odgovarajuća ponuda je ponuda koja je
blagovremeno predata,
za koju je posle otvaranja ponuda,
a na osnovu pregleda i ocene,
utvrđeno da potpuno odgovara svim tehničkim
specifikacijama;
21) Prihvatljiva ponuda je ponuda koja je
blagovremeno predata,
za koju je posle otvaranja ponuda,
a na osnovu pregleda i ocene,
utvrđeno da potpuno odgovara svim
kriterijumima,
uslovima i eventualnim
kvalifikacionim zahtevima;
Pitam se da li je zaista,
važno praviti razliku između ISPRAVNE,
ODGOVARAJUĆE i
PRIHVATLJIVE ponude,
a naročito kod poslednje dve
- koliko je važno upamtiti
- da je
odgovarajuća ona koja potpuno odgovara svim TEHNIČKIM
SPECIFIKACIJAMA,
ali samo njima,
dok
PRIHVATLJIVA odgovara svim
KRITERIJUMIMA,
USLOVIMA i eventualno
kvalifikacionionim zahtevima?
Situacija mi ne postaje jasnija ni u funkciji uslova za dodelu ugovora u postupku sa pogađanjem
(član 23.
Zakona),
a evo i zašto
(citiraću deo odredbi člana
23. st. 1.
i 6.
koje se odnose na ovo).
Naručilac može dodeliti ugovor u postupku sa pogađanjem bez prethodnog
objavljivanja ako:
... 3) u otvorenom ili
restriktivnom postupku nije dobio nijednu ponudu ili su sve ponude
neodgovarajuće...
Naručilac može da dodeli ugovor u postupku sa pogađanjem posle prethodnog
objavljivanja ako u otvorenom ili
restriktivnom postupku dobije sve neispravne ili
neprihvatljive ponude,
pod uslovom da se sadržina konkursne
dokumentacije ne menja.
Ako naručilac u postupak sa pogađanjem posle prethodnog
objavljivanja pozove sve ponuđače koji su učestvovali u otvorenom ili
restriktivnom postupku da podnesu nove ponude,
nije dužan da objavi javni poziv za
prikupljanje ponuda.
Da “prevedem”
(u duhu gornjih definicija)
- naručilac nema
dostavljenih ponuda,
odnosno od onih koje su mu dostavljene
- ako one sve
NE ODGOVARAJU SVIM TEHNIČKIM
SPECIFIKACIJAMA -
može da pristupi postupku sa pogađanjem bez prethodnog
objavljivanja,
a ako one sve NE ISPUNJAVAJU SVE ZAHTEVE iz konkursne
dokumentacije ili NE ODGOVARAJU svim
KRITERIJUMIMA,
USLOVIMA i eventualno
kvalifikacionionim zahtevima
- može da pristupi postupku sa pogađanjem posle prethodnog
objavljivanja.
Međutim,
ako naručilac POZOVE sve ponuđače,
valjda,
iste one koji su dali neispravne i
neprihvatljive ponude,
da PODNESU NOVE PONUDE
- nije dužan da objavi javni oglas.
Kad smo kod te veze
(vrsta ponude i obaveznost javnog oglašavanja)
dodaću i odredbe člana
112. stav
1. kojima se propisuje da -
Naručilac može dodeliti ugovor o javnoj nabavci bez prethodnog
objavljivanja u slučaju:
1) ako u postupku sa javnim pozivom za podnošenje ponuda nisu dobijene ponude ili
odgovarajuće ponude,
pod uslovom da se prvobitni uslovi nabavke suštinski ne menjaju.
Pa sad,
vi vidite.
Uvidom u član
79. situacija postaje nešto jasnija,
posebno po pitanju ispravnosti ponuda
(prvo -
uslov za dodelu ugovora
- je postojanje najmanje dve ispravne ponude,
i drugo
- naručilac je obavezan da odbije neispravne ponude,
dok one druge dve može,
a ne mora da odbije),
ali i dalje ostaje pitanje potrebe razdvajanja
odgovarajuće od
prihvatljive ponude
(ako izuzmemo član
112. u kome se “pominju”
samo
neodgovarajuće ponude).
Još jedna primedba
(što bi se reklo
- tehničke prirode)
- skrećem vam pažnju na činjenicu da sam,
u želji da “shvatim suštinu”
i “otpratim sudbinu ova tri termina”
(podsećam da se ne radi samo o “terminima”,
jer ovo nije leksikon,
već se radi o “odrednicama”
koje proizvode određene pravne i faktičke posledice),
predočavala odredbe čl.
3, 23, 79. i
112. (a mogla sam dodati i čl.
27, 59. i
62), što samo po sebi govori o jasnoći celog propisa.
22) Popust na ponuđenu cenu je metod određivanja cene koji ponuđač može ponuditi samo kad se ugovor dodeljuje po partijama
(stavkama),
a naručilac taj metod ne može smatrati elementom za dodatnu privilegiju;
Postaviću samo jedno pitanje
- Zašto popust nije element za privilegiju?
23) Dobra su pokretne i nepokretne stvari,
proizvodi i oprema,
električna energija,
sirovine i
reprodukcioni materijal u čvrstom,
tečnom i gasovitom obliku;
Nadam se da nisu ništa zaboravili
(od dobara).
Ostalo je pitanje
- šta su usluge,
šta su radovi?
Ne kažem da u okviru Zakona
(na više mesta,
čak)
nema nabrojano šta se pod
(nabavkom)
radova i usluga podrazumeva
(ima naravno,
ima i dva,
odnosno tri aneksa
- Aneks I a,
Aneks I b i Aneks II).
Ja samo konstatujem da ovde nisu definisani ti pojmovi.
24) Javna sredstva su sredstva pod kontrolom i na
raspolaganju Republike,
teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i
organizacije obaveznog socijalnog osiguranja.
Otkud sad ovo
- javna sredstva?
Šta su -
BUDŽETSKA SREDSTVA?
Ne zaboriavimo,
da je u istom ovom članu
3, ali kao prva tačka
(za razliku od ove,
kao poslednje)
- naručilac definisan kao
- korisnik budžetskih sredstava,
pa se sada postavlja pitanje razlike između ove dve vrste sredstava
(u kontekstu ovog zakona,
naravno).
Da li su javna sredstva
- sredstva iz Načela
transparentnosti upotrebe javnih sredstava
(član 7.
Zakona),
a budžetska sredstva
- sredstva iz člana
24. stav 1,
odnosno,
sredstva predviđena u budžetu Republike Srbije i U ČEMU JE RAZLIKA?
Ovim završavam citate i komentare
(za sad)
i nadam se da sam uspela da predstavim sa kakvim
terminološkim određenjima počinje Zakon.
Prvo pitanje,
koje se samo nameće je -
PO KOM KRITERIJUMU SU ODABRANI I IZLOŽENI GORNJI POJMOVI?
-
Po abecednom redu
- NISU složeni,
jer je Ažuriranje pod brojem
17, a Naručilac
- pod brojem
1 itd.
-
Po institutima,
logično povezanim pojmovima
- NISU složeni,
jer je -
Ponuđena cena
- pod brojem
10, - Neuobičajeno niska cena
- pod brojem
11, ali je
- Popust na ponuđenu cenu
- pod brojem
22, ili
- Kriterijum
- je pod brojem
12, a -
Ažuriranje kriterijuma
- pod brojem
17.
-
Po zakonskom redu
- NISU složeni,
iako izgleda da je to bila namera
(sudeći po početku),
ali ona nije dosledno ispoštovana,
jer kako inače objasniti da se izraz
- Dobra,
kao i izraz
- Javna sredstva
-
određuju poslednji.
Pitanje kriterijuma po kome su odabrani izrazi čije će značenje biti definisano,
još je teže razumeti
- postavljanjem pitanja
- Zašto su definisani baš ti termini,
zašto ne i neki drugi
- ali kako je o tome već bilo reči
(i bez obzira što ima još izraza čije je značenje u kontekstu ovog zakona trebalo odrediti),
ovde ću završiti ovaj deo o pojmovima.
Na kraju,
moram da ponovim da sam izlagala na ovaj
(dugački)
način - “šetajući”
tako kroz Zakon,
od definicije pojma
(član 3)
do odredbi u članovima,
“jureći ih”
kroz ceo Zakon
(pri čemu sam se,
na više mesta i više puta
- zavrtela u krug,
ne znajući ni šta tražim,
ni gde se nalazim)
- u ŽELJI DA PREDSTAVIM
(razložno,
polako i po etapama)
SITUACIJU u kojoj SE NALAZI NEKO KO TREBA DA POSTUPA PO OVOM PROPISU
|
