U starom Rimu su lustracijom označavana religiozna, odnosno ritualna čišćenja ljudi, stvari i životinja, naročito pri ulasku, unošenju ili uvođenju na sveto mesto.1 Danas se tim pojmom kolokvijalno označava pročišćavanje institucija vlasti i javnih službi od članova elite, beneficijara i saradnika bivšeg režima. Radi se o jednoj od mera koje se preduzimaju u nizu bivših komunističkih i nekih drugih zemalja, čija je neposredna prošlost bila opterećena teškim kršenjima ljudskih prava, unutrašnjim sukobima ili drugim posledicama diktature. Lustracija je, dakle, važan deo šireg procesa suočavanja sa nasleđem prošlosti. U tom procesu treba da se utvrdi istina o nemilim događajima i odgovornost za te događaje, kako bi se uspostavila vladavina prava, omogućilo nacionalno pomirenje i otklonila opasnost od budućih sličnih događaja. Uz pojam lustracija, za istu meru koristi se i pojam diskvalifikacija.

Zasluga za oživljavanje upotrebe pojma lustracija pripada čehoslovačkom parlamentu, koji je u martu 1991. godine razmatrao izveštaj svoje komisije, osnovane sa zadatkom da utvrdi da li su članovi parlamenta bili saradnici službe državne bezbednosti bivšeg režima. Inače, novija istorija lustracije je bogata. Nju su pod drugim imenom primenjivale posle Drugog svetskog rata Francuska (epuration), Italija (defašizacija) i Nemačka (denacifikacija). Kao revolucionari, komunisti su ovoj ideji dali naročito značenje i širinu. Njihovi obračuni sa režimom građanskog društva bili su potpuni i prošireni na čitavu građansku klasu, a izvedeni kao surove hajke i, ponegde, kao nemilosrdne bitke do istrebljenja. Oni su takvi bili i prema svojim pristalicama, večito se baveći "čistkama" sopstvenih redova, koje su preduzimane periodično s ciljem učvršćenja vere u neprikosnovenog vođu. Upravo takvo istorijsko nasleđe stvara u postkomunističkim društvima jake tenzije u vezi sa lustracijom. U nekim od tih društava su nove vlasti bile spremne da se sa komunistima obračunaju njihovim (komunističkim) metodima, odnosno da izvedu "lov na veštice" na bazi pretpostavljene kolektivne krivice. Povodom toga, Adam Mihnjik opisuje scenario noćne more, po kome bi svi komunisti bili poslani u Sibir, pa bi opet imali komunizam, ali bez komunista.2

U suštinskom smislu, lustracija znači jednu ili više mera, koje se preduzimaju posle pada totalitarističkih režima radi onemogućavanja članovima bivše elite vlasti, beneficijarima i onima koji su sarađivali sa bivšim režimom da se ponovo angažuju, odnosno da ostanu na položajima u institucajama i službama nove vlasti, sa kojih bi mogli i dalje uticati na kršenje ljudskih prava. Stoga mere koje se preduzimaju u okviru lustracije imaju dva osnovna vida:

Lustracija se obično preduzima na osnovu zakona. To mogu biti naročiti zakoni, koji su doneti samo u tom cilju. Pojedine zemlje su pitanja lustracije uredile zakonima o otvaranju dosijea službi državne bezbednosti, čime su ovu meru ograničile jedino na pripadnike i saradnike takvih službi. Za razliku od toga, lustracija u manjem broju zemalja je izvođena na osnovu administrativnih akata, propisivanjem uslova za sticanje državljanstva ili na osnovu nekih drugih mera. Otud se može govoriti o neposrednoj (zakonskoj) i posrednoj diskvalifikaciji (na osnovu drugih mera). 3 Tome treba dodati da ona može biti ne samo formalna (zasnovana na zakonu ili nižim aktima), već i faktička ili neformalna, gde se bez donošenja bilo koje vrste pravnih akata sprovodi diskriminacija saradnika bivšeg režima (ograničava im se pristup položajima, isteruju sa posla, satanizuju preko medija itd.). Ako je takva, onda je ona čisto politička mera, kojoj je najteže stati na put i od koje diskrimininisani građani ne mogu lako da pribave zaštitu. Takva diskvalifikacija je duboko protivna demokratskim vrednostima i nove vlasti kojima je stalo do legitimiteta ne bi smele da izložene pojave ostave bez oštrih reagovanja. To zato što demokratiju nije moguće pomiriti sa osvetničkom, revanšističkom i retributivnom pravdom, odnosno sa svim onim što nalikuje otvaranju sezone "lova na veštice" ili kolektivnoj odgovornosti.

Sa aspekta prava, može se reći da lustracija (diskvalifikacija) predstavlja naročiti vid pravne odgovornosti, odnosno vrstu nekrivične sankcije i da je najbliža onome što se obično podrazumeva pod administrativnim kaznama.4 Osnov za sankciju nalazi se u individualnoj odgovornosti koju navedena lica snose zbog učešća u planiranju i sprovođenju politike represije i kršenja ljudskih prava. Na izvestan način, lustracija je i zamena za krivično kažnjavanje, jer je očigledno da zahtevi za suđenjima posle "plišanih revolucija" u nizu zemalja Centralne i Istočne Evrope nisu bili toliko oštro izraženi, tako da se nije ni težilo prema velikom broju optuživanja.5 Tokom dugotrajnih komunističkih režima, najveći broj ljudi se držao pasivno, a daleko manje ih se opiralo tim režimima, pa bi i bilo ironično da oni koji su se držali ćuteći tokom trajanja režima sada traže optuživanje i kažnjavanje na širokoj osnovi ("Svi smo mi bili ne samo žrtve, već i saučesnici starog režima"). Zbog toga se umesto širokih zahteva za pokretanje krivičnih suđenja, u ovim zemljama uglavnom išlo na primenu nekrivičnih sankcija, odnosno na procese lustracije.

Lustracioni zamah s početka devedesetih godina, sada već prošlog veka, do kog je došlo u jednom broju postkomunističkih zemalja, otvorio je ozbiljne dileme i stekao brojne protivnike koji su izneli čitav niz razloga protiv lustracije. Čehoslovačka je lustracionim zakonom iz oktobra 1991. godine najavila "pročišćenje" organa izvršne, zakonodavne i sudske vlasti, uključujući vojsku, policiju i diplomatiju, kao i rukovodstava na univerzitetima i u svim javnim službama, od onih koji su pripadali mreži doušnika ili bili zaposleni u službi državne bezbednosti, organima narodne milicije i organima Komunističke partije. Samo po osnovu saradnje sa službom državne bezbednosti, lustracijom je bilo pogođeno oko 160.000 ljudi, od kojih je oko 40.000 pribavilo sertifikate - potvrde o tome da nisu bili saradnici te službe. Čitav zakon i proces je okarakterisan kao "briljantan primer pravničke nekompetentnosti" i, mada se protiv njega izjasnio veći broj međunarodnih organizacija, Češka je, po raspadu federacije, zadržala ovaj zakon, dok je Slovačka obustavila njegovu primenu 1996. godine. Nemačko iskustvo se uzima kao uspešniji primer. Lustracija se odnosila samo na zaposlene i doušnike istočnonemačke državne bezbednosti (Štazija), a izvedena je na osnovu zakona o otvaranju dosijea te službe iz 1991. godine. Svi bivši službenici i doušnici Štazija (oko 90.000 zaposlenih i oko 170.000 doušnika) izgubili su posao i onemogućeno im je da rade u vladinim službama u bilo kom svojstvu. Tako je, na primer, samo u jednoj od istočnih pokrajina (Saksoiji) posao izgubilo 13.500 učitelja, nastavnika i rukovodilaca u školama i na univerzitetu, koji su bili doušnici Štazija ("mali Honekeri"). Pored te dve zemlje, lustracija je, sa manje ili više problema, izvedena ili barem otpočeta u Poljskoj, Albaniji, Litvaniji, Bugarskoj, Rumuniji i nekim drugim zemljama.6

Kao osnovne razloge protiv lustracije, bazirane na nemačkom iskustvu, profesor Univerziteta u Bremenu, Klaus Ofe (Claus Offe), ističe sledeće:7

• lustracija može koštati zemlju gubitka značajnog dela administrativnih, upravljačkih ili drugih stručnjaka;

• ona može dovesti do kažnjavanja nekih koji u suštinskom smislu nisu više krivi od niza drugih koji ostaju neobuhvaćeni (nekažnjeni);

• ona može značiti otvaranje sezone "lova na veštice" protiv levo orijentisanih snaga ili drugih oponenata režimu;

• ona daje priliku za ucene, naročito kad se zasniva na dosijeima službi državne bezbednosti, jer se pokazuje da dosijei mogu biti nekompletni, netačni ili, čak, falsifikovani;

• kada je bazirana isključivo na pripadništvu novoproskribovanim organizacijama, kakve su komunistička partija ili tajna policija bivšeg režima, lustracija direktno podseća na kolektivnu odgovornost i krivicu zbog udruživanja, odnosno pripadništva.

Navedenim razlozima protiv lustracije mogu se pridružiti i neki drugi razlozi političke i pravne, a naročito oni moralne i praktične prirode. S druge strane, zahtevi za krivičnim ili administrativnim kažnjavanjem i moralnom osudom onih koji su godinama ili decenijama proganjali političke protivnike i tiranisali čitave narode u ime očuvanja gole vlasti i udobnosti sopstvenih položaja ili svojim angažovanjem pomagali diktatore u tome, jesu duboko moralno opravdani i ljudski razumljivi.8

Pored nespornog moralnog opravdanja, lustracija se zasniva i na određenim drugim racionalnim razlozima. Naime, pošto se izvrše demokratske promene, neminovno se nameće pitanje mogu li se u institucijama vlasti i javnim službama zadržati oni isti ljudi koji su služili starom režimu i koji su, u manjoj ili većoj meri, bili odgovorni za represiju kojom se stari režim održavao na vlasti. Javnost će, s punim pravom, biti skeptična i neće početi da veruje novim vlastima ako u njenim kancelarijama sede isti činovnici koji su pokretali mašineriju starog represivnog aparata.9 Ideologija koju su oni sledili može biti smetnja sprovođenju demokratskih reformi, a njihove veze sa čelnicima starog režima mogu da ozbiljno dovedu u pitanje njihovu lojalnost prema novim vlastima.

U posleratnoj Nemačkoj je zabeleženo da su žrtve nacizma, prilikom traženja odštete, imale priliku da se nađu pred istim sudijama koje su ih neku godinu ranije slale u logore i zatvore. Kao naglašeni deo represivnog sistema, sudstvo u komunističkom ili drugom totalitarističkom režimu je redovno pretvoreno u poslušnika političke vlasti i široko primenjuje represivnu politiku, a takve sudove i sudije znamo i iz sopstvene neposredne prošlosti. Policajci i pripadnici službe državne bezbednosti, koji su do juče batinali građane, špijunirali ih i činili mnogo gore stvari u ime odbrane starog režima, treba sada da održavaju red i poredak koji neguje demokratske vrednosti. Mogu li oni da se izmene preko noći, tako što će, na primer, dati neku vrstu izjave na vernost novim starešinama, ili što će promeniti uniforme i simbole? Iz prakse bivših komunističkih zemalja je dobro poznato da su mnogi od bivših komunističkih funkcionera i viših službenika uspeli da sebi obezbede "zlatne padobrane" i da opstanu na položajima u vlasti. Oni često kontrolišu fondove i imovinu privatizovanih preduzeća, tako da redovno čine bogati sloj postkomunističkih društava.9 Znači li to da je "stara garda" nedodirljiva i da bivša komunistička društva imaju sudbinu da ih oni koji su beneficirali od starog režima opet predvode?

To su motivi na kojima se zasniva ideja o neophodnosti pročišćavanja institucija vlasti i javnih službi od pripadnika elite, beneficijara i saradnika starog režima. Jasno je da svakoj zemlji stoji na raspolaganje jedna ili druga odluka o ovom pitanju. Pri tom, ako se donese odluka o lustraciji, ta odluka mora biti usklađena sa međunarodnim standardima ljudskih prava i izgubiti svaku sličnost sa pomenutim "lovom na veštice", osvetom ili borbom za promociju partijskih interesa novih demokratskih vlasti. U protivnom, lustracija će pre postati izvor potencijala za stvaranje ostrakizovane opozicije koja ugrožava stabilnost novih vlasti, nego što će doprineti pomirenju nacije i obnovi društva na demokratskim osnovama.

Posle demokratskih promena u oktobru 2000. godine, a uprkos datim predizbornim obećanjima, nove vlasti nisu istupile sa jasnim opredeljenjem i programom za sprovođenje procesa suočavanja sa prošlošću. Predsednik SRJ doneo je 29. marta 2001. godine odluku o osnivanju Komisije za istinu i pomirenje ("Službeni list SRJ", broj 15/2001) i imenovao članove te komisije. Rad komisije nije oročen, a prema dosadašnjem toku njenih aktivnosti ne može se zaključiti da će ona u skorije vreme podneti izveštaj, kao ni to da li će taj izveštaj biti od naročite koristi za suočavanje sa prošlošću.

S druge strane, Vlada Republike Srbije je 22. maja 2001. godine donela Uredbu o skidanju oznake poverljivosti sa dosijea vođenih o građanima Republike Srbije u Službi državne bezbednosti. Već 31. maja iste godine, Vlada je suštinski izmenila tu uredbu, tako da dosijei, koji se inače otvaraju u veoma ograničenom obimu, ostaju i dalje državna tajna ("Službeni glasnik RS", br. 30/2001 i 31/2001). Zatim je i Crnogorska vlada donela Uredbu iste sadržine i uz nju uputstvo o načinu i postupku uvida u dosijea ("Službeni list RCG", br. 45/2001 i 47/2001). Obe vlade su se, pri tom, uredbama obavezale da će doneti zakone o otvaranju dosijea, ali ne i da će tim zakonima obavezno biti uređeno pitanje lustracije (kakav je slučaj bio u Nemačkoj, Rumuniji i Bugarskoj, na primer).

Pokušalo se i sa "pročišćavanjem" organa pravosuđa od nosilaca sudijskih funkcija koji su se u prethodnom režimu "istakli" u procesima vođenim na osnovu diskriminatorskog Zakona o javnom informisanju, kao i u nekim drugim političkim procesima ili su pokazali visok stepen nestručnosti u svom radu. Čitav proces je rezultirao razrešenjem jednog broja sudija, ali su način njenog izvođenja i njen administrativni karakter naišli na prilično oštre reakcije ne samo sudijskog esnafa, već i šire pravničke i opšte javnosti. Čak i oni koje razrešenje sudija lično ne pogađa, mogu s pravom prigovoriti da je ova akcija, čija se suština ne bi trebalo da osporava, mogla i morala biti izvedena na pravno daleko korektniji način, u jednom zakonski propisanom postupku, koji bi razrešenim sudijama garantovao pravo na žalbu i adekvatnu pravnu zaštitu.

Od drugih lustracionih zahvata, javnosti je stavljen na uvid i Nacrt zakona o univerzitetu, u čijim su prelaznim rešenjima sadržane i odredbe lustrativnog karaktera, kombinovane sa idejom otklanjanja pogubnih posledica primene Zakona o univerzitetu iz 1988. godine. Te odredbe bi imale retroaktivno važenje, tako da bi se njima, pored ostalog, omogućilo i preispitivanje izbora u nastavnička zvanja, izvršeno u toku primene zakona iz 1988. godine.

Kao odlučni zagovornici lustracije kod nas pojavljuju se prvenstveno određene nevladine organizacije. Dve od njih (Centar za antiratnu akciju i Centar za unapređenje pravnih studija) su istupile u javnosti sa svojim modelima zakona o otvaranju dosijea službi državne bezbednosti i lustraciji.

Prema tome, možemo zaključiti da za sada kod aktuelnih nosilaca vlasti nema jasnog opredeljenja u korist preduzimanja lustracije na jednoj široj zakonskoj osnovi. Ukoliko se do takvog opredeljenja dođe, napominjemo neke od važnijih prncipa kojih bi se zakonodavac trebalo da drži.

Prvo, kao izvestan minimum koji se, saglasno međunarodnim standardima ljudskih prava, mora uvek poštovati, pojavljuju se nekoliko bitnih pretpostavki, koje je istakao generalni sekretar Saveta Evrope u martu 1992. godine, povodom čehoslovačkog lustracionog zakona.10 Lustracija treba da se zasniva isključivo na individualnoj, a ne na kolektivnoj bazi. Zatim, odluka o diskvalifikaciji za svakog pojedinca treba da bude doneta od strane nezavisnog tribunala, u postupku koji omogućuje utvrđivanje krivice, a na osnovu pretpostavke nevinosti. Konačno, svakom pojedincu treba omogućiti da iznese svoju odbranu i pravo da se žali na odluku o diskvalifikaciji.

Navedena upozorenja su nužna da bi se posledice lustracije učinile manje rizičnim po prava pojedinaca. Kao što je već rečeno, radi se o meri sa ozbiljnim posledicama. To nameće podjednako ozbiljnu obavezu da se ona pažljivo uskladi sa pravima na rad, na udruživanje, na učešće u javnom životu, na pristup javnim službama, na izražavanje političkih i drugih uverenja, kao i sa pravom na slobodu od diskriminacije. Značaj takvih prava je u današnje vreme veoma naglašen i ona su utvrđena i garantovana čitavim nizom međunarodnih dokumenata. Takvi su dokumenti Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Konvencija br. 111 protiv diskriminacije u zapošljavanju i izboru zanimanja, Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i odgovarajući dokumenti OEBS-a.

U principu, ljudi ne moraju da rade samo u službama državne bezbednosti, niti da se bave politikom ili suđenjem i poslovima u ministarstvima i drugim organima javne vlasti. Postoje i mnogi drugi poslovi, recimo u privatnom sektoru, kojima treba da svi imaju slobodan pristup. U tom slučaju se ne bi moglo trvditi da je onemogućeno pravo na rad licima pogođenim lustracijom. S druge strane, pravo pristupa javnim službama je, naravno, ovde ograničeno na neko vreme, ali je razlog tome jasan. Oni koji su svojim prethodnim uživanjem položaja u javnoj službi i na vlasti, dopustili sebi da izigraju poverenje svojih birača i sugrađana, ogrešili su se o moralne norme i demokratiju i, možda, zaslužuju da zbog toga budu uskraćeni za tu istu vrstu poslova. Demokratija mora i da se brani od diktatora i njihovih pomagača, a taj legitiman zahtev treba, svakako, da bude usklađen sa onim što sama demokratija zagovara i na čemu počivaju ideje o njoj.

Na osnovu izloženih stavova, iskustava bivših komunističkih zemalja i mišljenja jednog broja autoriteta za pitanja ljudskih prava i tranzicione pravde, Herman Švarc (Herman Schwartz)11 predlaže veći broj principa koji bi sprovođenju lustracije obezbedili karakter legitimne akcije. Prema njegovim predlozima, lustracija treba da bude preduzeta isključivo na osnovu zakona, koji je donet u skladu sa ustavom, a nipošto na osnovu administrativnih ili drugih akata niže pravne snage od zakona.

Cilj diskvalifikacije, po mišljenju istog autora, može da se pravda ako se sastoji u eliminisanju ili ograničavanju mogućeg pritiska na uvođenje i razvoj demokratskih procesa od strane onih koji su na svojim položajima bili uključeni u aktivnosti kršenja ljudskih prava pod starim režimom. Svrha diskvalifikacije nije i ne može biti u krivičnom kažnjavanju, jer za to postoje sudovi i sudski postupak, niti u retribuciji ili osveti, koje su duboko nesaglasne vladavini prava.

Kao principe koje treba poštovati u odnosu na položaje i subjekte koji se podvrgavaju diskvalifikaciji i u odnosu na proceduru diskvalifikacije, Švarc ističe principe koji se dalje navode.

(1) Diskvalifikaciju treba ograničiti na položaje sa kojih njihovi držaoci mogu ozbiljnije uticati na politiku kršenja ljudskih prava, kakvi su, na primer, viši položaji vladinih službenika koji uključuju odgovornost za kreiranje i sprovođenje politike vlade i praksu u oblasti unutrašnje bezbednosti. Tu bi dolazili i svi položaji sa kojih se mogu narediti ili vršiti zloupotrebe judskih prava, kao što su položaji u policiji, drugim snagama bezbednosti i obaveštajnim službama, pravosuđu, tužilaštvu i drugim ustanovama koje vrše zadatke u vezi sa izvršavanjem krivičnog ili građanskog zakonodavstva. U odnosu na položaje na koje se dolazi putem opštih izbora, Švarc je mišljenja da biračima treba ostaviti da biraju koga hoće. To bi značilo da kandidati za izborne funkcije u načelu ne podležu diskvalifikaciji, osim ako bi oni sami želeli da ojačaju svoj moralni kredibilitet obraćanjem nadležnom telu sa zahtevom da im izda dokaz o tome da nisu bili angažovani u sankcionisanim aktivnostima. S druge strane, praksa je bila takva da se težilo primeni suprotnog modela, po kome se za sve kandidate javno objavljivalo da li su se bavili sankcionisanim aktivnostima, a biračima ostavljalo da potom odluče hoće li takvim kandidatima ukazati poverenje (na primer, rumunsko rešenje). Diskvalifikacija, na kraju, ne bi trebalo da obuhvati privatni sektor, već da se ograniči na položaje u institucijama vlasti i javnom sektoru. Sve zabrane ne bi trebalo da traju duže od pet godina.

(2) U pogledu subjekata koji se podvrgavaju diskvalifikaciji, njome bi trebalo da budu obuhvaćeni najpre oni koji su naređivali, vršili ili značajno doprinosili izvršenju teških kršenja ljudskih prava. Njima ne bi trebalo dopustiti da dalje rade u organima i službama u kojima su radili dok su bili angažovani u kršenjima ljudskih prava, kao ni da se angažuju u sličnim službama u kojima, s obzirom na zadake tih službi, postoji mogućnost da se čine slične zloupotrebe. Ni jedno lice, pri tom, ne bi trebalo da bude izloženo diskvalifikaciji samo zato što je bilo učlanjeno u organizaciju koja je bila legalna, kao ni zbog ličnih političkih uverenja ili mišljenja. Međutim, od principa individualne odgovornosti može se, prema stavu istog autora, napraviti izuzetak u korist principa kolektivne ili grupne odgovornosti u slučaju viših službenika organizacije koja je bila uključena u teška kršenja ljudskih prava. Ta pretpostavka treba da bude oboriva, ukoliko subjekt dokaže da nije učestvovao u planiranju, sprovođenju ili izvršavanju politike, prakse i akata kršenja ljudskih prava. Diskvalifikacija tzv. "svesnih saradnika" službi državne bezbednosti treba da se, takođe, zasniva na individualnoj bazi i u zavisnosti od toga da li su njihove aktivnosti doprinosile vladinim službama u vršenju teških kršenja ljudskih prava ili nanošenju druge štete pojedincima. Mere diskvalifikacije trebalo bi da se primene za dela počinjena u određenom skorijem periodu vremena, koji bi mogao da iznosi deset godina. Od tih mera bi trebalo izuzeti lica koja su bila mlađa od 18 godina u vreme izvršenja kažnjivih akata, lica koja su bila prinuđena na saradnju, kao i ona koja su u dobroj nameri, odnosno bez svesnog pristanka, sarađivali sa odnosnim organizacijama i službama.

(3) Diskvalifikaciju treba da sprovodi specijalno formirana i nezavisna komisija, koju bi mogao birati šef države uz potvrdu parlamenta. Odluke o diskvalifikaciji nižih službenika u ministarstvima mogli bi, prema stavu istog autora, da donose ministri, u skladu sa zakonom. Licima koja se izlažu ovoj meri treba da bude omogućeno da iznesu svoju odbranu i da ponude činjenice kojima će moći da ospore dokaze protiv njih. Oni treba da uživaju pravo na pravni savet i advokata, kao i pravo žalbe redovnom sudu na odluku komisije koja sprovodi proceduru diskvalifikacije.