Ratomir Slijepčević
savetnik Saveznog ustavnog suda
i generalni sekretar Udruženja pravnika Srbije

Radna grupa za izradu i sprovođenje zakona o vraćanju crkvene imovine sačinila je aprila 2002. godine Nacrt zakona o povraćaju imovine crkvama i verskim zajednicama. Taj Nacrt utemeljen je na tradicionalnim pravnim načelima imovinskog i obligacionog prava: načelu da je pravo svojine prirodno i neotuđivo pravo koje nikome ne može biti oduzeto bez valjanog pravnog osnova i pravične naknade; načelu savesnosti i poštenja; načelu zabrane zloupotrebe prava; načelu ekvivalentnog položaja učesnika u obligacionim odnosima, kao i načelu zabrane prouzrokovanja štete. Sama priroda ovog zakona, međutim, nalaže isticanje i drugih načela na kojima će se zasnivati restitucija odu-zete crkvene imovine, kao što su:

Nacrt zakona se zasniva na koncepciji da se oduzeta verska imovina vraća u naturalnom obliku (u vidu iste ili druge odgovarajuće imovine) ili isplatom adekvatne tržišne naknade. Konstituisano je pravo ovlašćene crkve ili verske zajednice da umesto povraćaja oduzete imovine, zahteva naknadu u obveznicama Republike Srbije (član 4.).

Reč je o specijalnom zakonu koji je sastavni deo pravnog sistema SRJ i RS, što znači da će se na rešavanje materijalnopravnih pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, primenjivati drugi relevantni zakoni, s tim što će se proceduralno ostvarivanje prava i obaveza obavljati po Zakonu o opštem upravnom postupku, osim ako ovim zakonom nije drukčije određeno. Na taj način, obim zakona je sveden samo na specifična zakonska rešenja o ovoj složenoj pravnoj materiji (član 5.).

Značajno je istaći i rešenje prema kome su crkve i verske zajednice oslobođene plaćanja poreza na prenos apsolutnih prava u slučaju vraćanja oduzete imovine ili isplate obeštećenja (član 6.).

Pravo na povraćaj imovine ili na obeštećenje imaju crkve i verske zajednice kao bivši vlasnici ili njihovi pravni sledbenici, u skladu sa njihovim važećim aktima (član 7.).

Osnovni u krajnji obveznik vraćanja, odnosno obeštećenja je država, tj. Republika Srbija, s tim što neposredni obveznik vraćanja može biti preduzeće ili drugo pravno lice koje je u momentu stupanja na snagu zakona vlasnik oduzete imovine, nosilac prava korišćenja, prava raspolaganja ili bilo kog drugog prava iz društvene svojine. Takvo pravno lice ima odgovarajuće regresno pravo prema Republici Srbiji, ako je vraćenu imovinu steklo punovažnim teretnim pravnim poslom (član 8.).

Radi zaštite interesa trećih savesnih lica, izričito je propisano da obveznici vraćanja ili obeštećenja nisu fizička lica koja su u međuvremenu zakonito stekla svojinu na imovini koja je prethodno oduzeta od verskih zajednica. Takva zaštita ne važi za pravne subjekte koji su oduzetu imovinu stekli nezakonitim ili fiktivnim pravnim aktima ili poslovima (član 9.).

Zakonom su taksativno navedene vrste oduzetih a nevraćenih pokretnih i nepokretnih stvari i imovinskih prava koja su predmet vraćanja ili obeštećenja. Reč je o oduzetom poljoprivrednom zemljištu, šumama, šumskom i građevinskom zemljištu, stambenim i poslovnim zgradama, odnosno idealnim delovima takvih zgrada, stanovima i poslovnim prostorijama, pokretnim stvarima, potraživanjima, akcijama i drugim hartijama od vrednosti, zadrugama, preduzećima, fondovima i drugim imovinskim pravima. Posebno je navedeno da predmet vraćanja mogu biti i druga prava koja su u momentu oduzimanja postojala u korist crkve ili verske zajednice (određeni prihodi, donacije i sl.). Zakonom su precizno utvrđeni slučajevi kada se određene stvari, iz opravdanih ekonomskih razloga ili javnih interesa, neće vratiti, odnosno, za koje će se dati odgovarajuće obeštećenje (čl. 10, 13).

Osnovno opredeljenje i polazni stav Nacrta zakona je naturalna restitucija, što znači vraćanje oduzetog u naturalnom obliku.

Međutim, ako se oduzeto ne može vratiti u celini, vraćanje može biti i delimično, uz odgovarajuću tržišnu naknadu.

Ako je na oduzetoj imovini fizičko lice naknadno steklo pravo svojine, crkva ili verska zajednica ima pravo na obeštećenje u vidu druge imovine istog obima i kvaliteta ili tržišnu naknadu (član 11.).

Zakonom su posebno regulisana prava i obaveze u slučaju ako je na imovini, koja je predmet vraćanja, uspostavljen zakupni odnos. Osnovna intencija je da se zakonskim rešenjima sačuva pravna sigurnost pravnih subjekata i uvaži autonomija volje verskih zajednica i zakupaca oduzete imovine (čl. 14. i 16).

U skladu sa osnovnom koncepcijom zakona, novčano obeštećenje pojavljuje se kao supsidijarno pravo u slučaju kad se oduzeta imovina ne može vratiti u naturalnom obliku. U tom slučaju crkva ili verska zajednica dobija naknadu u akcijama koje drži Akcijski fond ili, na njen izričit zahtev, u državnim obveznicama izdatim na donosioca u tu svrhu. Obveznice su nominovane u evrima a bile bi isplative u jednakim dinarskim polugodišnjim ratama u roku od 10 godina. Radi ublažavanja budžetskog opterećenja, za novčano obeštećenje predviđen je dvogodišnji tzv. grejs period. Ako se crkva, odnosno verska zajednica opredeli za akcije, onda ima odgovarajuće svojinsko učešće u okviru Akcijskog fonda, s tim da, pored drugih prava, ima pravo i na dividendu (čl. 17. i 19.).

U obim obeštećenja se uračunava ono što je već eventualno vraćeno ili nadoknađeno, s tim da se ne priznaje pravo na naknadu zbog nekorišćenja odnosno neupravljanja oduzetom imovinom (tzv. izgubljena dobit).

Ako je obveznik vratio oduzetu imovinu koju je stekao uz plaćanje naknade, on ima pravo na obeštećenje iz budžeta Republike Srbije (član 21. stav 3.)

Da bi se obezbedilo realno obeštećenje, zakonom je predviđeno da se visina novčane naknade za oduzetu imovinu utvrđuje prema njenoj vrednosti u vreme donošenja prvostepenog rešenja, a prema njenom stanju u trenutku oduzimanja. To znači da su irelevantne naknadne promene u obimu i kvalitetu oduzete imovine u vezi sa utvrđivanjem iznosa obeštećenja (član 18.).

Da bi se vraćanje oduzetog, odnosno obeštećenje završilo efikasno, Nacrtom je propisano posebno načelo prema kome je postupak za ostvarivanje prava hitan. On se pokreće zahtevom ovlašćene crkve, odnosno verske zajednice najkasnije 24 meseca po stupanju zakona na snagu.

Radi obezbeđivanja efikasnosti postupka i kvalitetnog rada nadležnih organa, propisan je sadržaj zahteva i dokumentacija koja se prilaže uz zahtev, sadržaj rešenja nadležnog organa i krajnji rok za njegovo donošenje (6 meseci od dana podnošenja uredno sastavljenog zahteva).

Zakonom nisu predviđeni posebni organi za odlučivanje o vraćanju odnosno obeštećenju, već je odlučivanje prepušteno postojećim opštinskim organima uprave nadležnim za imovinskopravne poslove. Radi obezbeđenja zakonitosti, predviđeno je pravo na žalbu Republičkom ministarstvu pravde, kao i upravnosudska zaštita u vidu upravnog spora (čl. 25-30).

Pravnosnažne i izvršne odluke predstavljaju izvršne isprave čije izvršenje sprovode redovni sudovi, nadležni upravni organi, Akcijski fond, odnosno Ministarstvo finansija kad se naknada daje u obveznicama ili novcu (član 31.).

Radi obezbeđivanja jedinstvenog postupka i efikasnog i kvalitetnog sprovođenja zakona, Nacrtom su propisane obaveze republičkog ministra pravde i lokalne samouprave i ministra finansija za donošenje odgovarajućih izvršnih propisa (član 34.).

Da bi se sprečilo izigravanje zakonskih obaveza, posebno je zabranjeno od stupanja na snagu ovog zakona do određenog roka bilo kakvo raspolaganje imovinom koja je predmet vraćanja (član 36.)

Takođe, isključena je primena principa ne bis in idem, jer je irelevantna činjenica da li se do stupanja na snagu ovog zakona već pravnosnažno odlučivalo o zahtevu za povraćaj odnosno naknadu kome nije udovoljeno (član 37.).

Predviđeno je da se ovaj zakon primenjuje od 1. januara 2003. godine, kada bi trebalo da stupi na snagu, ako se obezbedi njegovo pravovremeno donošenje.

Za sprovođenje zakona neophodno je obezbediti u narednih 12 godina odgovarajuća novčana sredstva koja će zavisiti od obima podnetih zahteva za vraćanje odu-zete imovine crkvama i verskim zajednicama, odnosno od vrste i oblika njihovog obeštećenja.

Da bi se ubrzalo i olakšalo sprovođenje ovog zakona, a naročito radi smanjenja budžetskih opterećenja, predviđena je zakonska mogućnost osnivanja posebnih fondova, dobrovoljnih fondacija ili formiranja drugih izvora finansiranja u procesu sprovođenja denacionalizacije.

U aprilu 2002. godine Nacrt zakona o povraćaju imovine crkvama i verskim zajednicama dostavljen je od strane Republičkog ministarstva pravde i lokalne samouprave svim crkvama i verskim zajednicama koje deluju na teritoriji Srbije, na mišljenje, a u toku je i javna diskusija o tom Nacrtu.