KONCENTRACIJA UČESNIKA NA TRŽIŠTU KAO OBLIK POVREDE KONKURENCIJE

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

U zemljama u tranziciji, kroz koju i Srbija prolazi, značajan broj materijalnih zakona sadrži procesne odredbe koje se odnose na postupanje u upravnim stvarima. Nažalost, za razliku od značaja koji se ovoj procesnoj materiji daje u zemljama razvijene demokratije (u Portugaliji, upravni sudija ne može da bude biran bez 5 godina sudijskog staža), u Srbiji materija upravnog procesnog prava ima trećerazredni značaj. Zakon o zaštiti konkurencije ("Sl. glasnik RS", br. 79/05) - u daljem tekstu: Zakon, svojim materijalno-pravnim odredbama ima u vidu ponašanje, u prvom redu, privrednih subjekata. Postupak u kome se te odredbe primenjuju je upravni postupak.

Njegovim stupanjem na snagu (24.9.2005. godine), prestao je da važi Antimonopolski zakon, a postupci započeti po tom zakonu okončaće se u skladu sa Zakonom.

Zakonom se uređuje zaštita konkurencije na tržištu radi obezbeđivanja ravnopravnosti učesnika. Cilj zaštite je posticanje ekonomske efikasnosti i, u krajnjoj liniji, ostvarivanje ekonomskog blagostanja društva kroz zaštitu potrošača.

Oblici povrede konkurencije i polje primene

Povreda konkurencije se ostvaruje preko odgovarajućih akata i radnji učesnika na tržištu. Zakon predviđa tri oblika povrede:

1. Kroz sporazume kojima se bitno sprečava, ograničava ili narušava konkurencija;

2. Zloupotrebom dominantnog položaja i

3. Koncentracijom kojom se bitno sprečava, ograničava ili narušava konkurencija, pre svega stvaranjem, odnosno jačanjem dominantnog položaja na tržištu.

Zdrava konkurencija na tržištu je, naravno, dobra i poželjna. Primena Zakona treba da spreči onu konkurenciju koja bitno sprečava, ograničava ili narušava konkurenciju. Kriterijumi za prepoznavanje takve konkurencije su:

a) Stepen i dinamika promena u strukturi relevantnog tržišta;

b) Ograničenja i mogućnosti ravnopravnog pristupa tržištu novih konkurenata;

c) Razlozi za napuštanje tržišta od strane postojećih konkurenata;

d) Promene kojima se ograničava mogućnost snabdevanja tržišta i

e) Stepen pogodnosti nastalih za potrošače i drugo.

Vlada je ovlašćena da bliže razradi ove kriterijume.

U pogledu polja primene, Zakon pravi razliku između teritorijalnog i personalnog.

Teritorijalna primena Zakona se odnosi na akte i radnje učinjene na teritoriji Republike Srbije, ali i na akte i radnje koji su nastali kao posledica već učinjenih na ovoj teritoriji, kao i na teritoriji strane države, a kojima se vrši povreda konkurencije.

Čini se da je personalna primena još značajnija sa gledišta subjekata koji povredu mogu da učine. Dakle, primena Zakona se odnosi kako na sva pravna i fizička lica, ali i na državne organe, organe teritorijalne autonomije i lokalne samouprave koji, na posredan ili neposredan način (davanjem raznih saglasnosti ili odobrenja: prim. autora), učestvuju u prometu robe i usluga i koji svojim aktima mogu vršiti povredu konkurencije. Zakon sve ove subjekte naziva generalnim nazivom - učesnici na tržištu - i otuda i naslov ovog teksta.

Povezani učesnici i relevantno tržište

Zakon, u članu 5, utvrđuje da se njegova primena odnosi i na povezane učesnike na tržištu, uz bližu definiciju pojma povezanosti.

Zakon uvodi nov pojam relevantnog tržišta na kome se prati relevantno tržište na, takođe, relevantnom geografskom tržištu. Vlada je, na osnovu ovlašćenja iz Zakona, donela Uredbu o kriterijumima za utvrđivanje relevantnog tržišta ("Sl. glasnik RS", br. 94/05).

O primeni relevantnog tržišta će biti više reči u procesnim odredbama.
 

Komisija za zaštitu konkurencije i Savet komisije

Radi ostvarenja predmeta i cilja Zakona, izrečenog u članu 1. Zakonom se u članu 31. osniva Komisija za zaštitu konkurencije (u daljem tekstu: Komisija), kao samostalna i nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja, a ima svojstvo pravnog lica. Za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini Republike Srbije.

Savet komisije je organ Komisije koji, na osnovu člana 33. stav 1. Zakona "donosi sve odluke i druge akte o pitanjima iz nadležnosti Komisije." Komisiju predstavlja i zastupa predsednik Saveta.

Ako se ima u vidu odredba člana 35. stav 1. tačka 1. Zakona, prema kojoj Komisija "rešava o pravima i obavezama učesnika na tržištu u skladu sa Zakonom" i odredba člana 45. stav 2. prema kojoj "Savet odlučuje većinom glasova prisutnih članova..." onda se odredbe o nadležnosti Komisije i Saveta, o nadležnosti, u najmanju ruku čine nejasnim kada se radi o odlučivanju u upravnim stvarima.

Koncentracija kao oblik povrede konkurencije

Zakon, u članu 21, predviđa tri načina preko kojih se dolazi do koncentracije na tržištu:

1. Preko statusnih promena učesnika na tržištu prema zakonu kojim se uređuju privredna društva;

2. Sticanjem neposredne ili posredne kontrole jednog ili više učesnika na tržištu nad drugim učesnikom na tržištu ili njegovim delom i

3. Osnivanjem i zajedničkim kontrolisanjem novog učesnika na tržištu od strane najmanje dva nezavisna učesnika na tržištu, koji posluje na dugoročnoj osnovi koji ima sve funkcije nezavisnog učesnika na tržištu i pristup tržištu (zajednično ulaganje).

Zakon posebno razrađuje oblike kontrole iz tačke 2. ovog člana ukazujući da se oblici kontrole procenjuju nezavisno ili i u kombinaciji jedan sa drugim.

U članu 22, zakonodavac izričito predviđa u kojim slučajevima ne nastaje konkurencija na tržištu:

1. Ukoliko bankarska i druga finansijska organizacija privremeno stekne akcije ili udele radi dalje prodaje, pod uslovom da ih proda najkasnije u roku od 12 meseci od dana sticanja i da ih ne koristi tako da utiče na poslovne odluke učesnika na tržištu koje se odnose na njegovo ponašanje na tržištu;

2. Ukoliko stečajni upravnik stekne kontrolu nad učesnikom na tržištu i

3. Kada zajedničko zastupanje ima za cilj koordinaciju tržišnih aktivnosti između dva ili više učesnika na tržištu koji zadržavaju svoju pravnu nezavisnost, pri čemu će ovakvo zajedničko ulaganje biti ocenjeno prema odredbi člana 7. Zakona.

Zahtev za izdavanje odobrenja za sprovođenje koncentracije

Autor želi odmah da ukaže na nesistematičnost Zakona kada su u pitanju procesne odredbe. Naime, odredbe čl. 23. - 29. Zakona, koje govore o zahtevu za izdavanje odobrenja, postupanju po zahtevu i rokovima i ovlašćenju za podnošenje zahteva, morale su da se nađu u procesnim odredbama člana 52. - 69. Zakona, jer im je priroda procesna. Ali, tada bi još više došla do izražaja nejasnoća u pogledu donosioca rešenja - Komisija ili Savet.

Koncentracija se sprovodi po pribavljenom odobrenju koje na zahtev učesnika na tržištu izdaje Komisija. Uslovi za podnošenje zahteva su da:

1. Zajednički ukupan godišnji prihod svih učesnika u koncentraciji ostvaren na tržištu Republike Srbije u prethodnoj obračunskoj godini prelazi iznos 10.000.000 EVR-a u dinarskoj protivvrednosti po kursu na dan sastavljanja godišnjeg računa ili

2. Zajednički ukupan godišnji prihod učesnika u koncentraciji stvoren na svetskom tržištu u prethodnoj obračunskoj godini prelazi iznos 50.000.000 EVR-a pri čemu najmanje jedan učesnik na tržištu koji je učesnik koncentracije mora da bude registrovan na teritoriji Republike Srbije.

Značajno je reći da su učesnici koncentracije dužni da prekinu sprovođenje koncentracije do donošenja rešenja Komisije kojim se koncentracija odobrava ili do isteka roka od 4 meseca od dana podnošenja zahteva.

Zahtev se podnosi Komisiji u roku od 7 dana od dana potpisivanja sporazuma ili dana objavljivanja javnog poziva ili ponude ili od dana sticanja kontrole. Zahtev se podnosi i kada učesnici na tržištu pokažu ozbiljnu nameru. U slučaju kontrole nad celim tržištem ili njegovim delom, zahtev podnosi učesnik koji stiče kontrolu, u svim drugim slučajevima učesnici podnose zajednički zahtev.

Postupanje i odluke po zahtevu

Postoji obaveza Komisije da podatke iz zahteva objavi u "Službenom glasniku RS" radi obaveštavanja svih zainteresovanih lica. Objavljuje se naziv učesnika u koncentraciji, kratak opis koncentracije i privredni sektor u kome se koncentracija vrši. Prema ustaljenoj upravno-sudskoj praksi, objavljivanje u službenom glasilu ima značaj početka toka roka za zainteresovana lica za učešće u postupku.

Komisija po zahtevu može da:

1. Odbaci zahtev, ako nema uslova iz čl. 23. i 24. Zakona (odbacivanje zahteva podrazumeva njegovu neurednost, a u slučaju neurednosti se ostavlja rok za otklanjanje nedostataka - prim. autora);

2. Obustavi postupak, ako podnosilac zahteva odustane od zahteva;

3. Odobri koncentraciju;

4. Uslovno odobri koncentraciju uz uslovljavanje otklanjanja nedostataka pre ili posle sprovođenja koncentracije;

5. Odbije zahtev za izdavanje odobrenja.

Na obrazloženi zahtev učesnika koncentracije, Komisija može privremeno odobriti sprovođenje postupka i pre donošenja rešenja, imajući u vidu, pre svega, posledice prekida sprovođenja koncentracije na učesnike i treća lica, kao i stepen verovatnoće povrede konkurencije takvom koncentracijom.

Primena postupka

Zakon, u članu 52. utvrđuje da se u postupku pred Komisijom primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (u daljem tekstu: ZUP, prim: autora), ako drukčije nije propisano Zakonom. Rešenja Komisije su konačna. Protiv tog rešenja se može voditi upravni spor pred nadležnim sudom. Kako se radi o organizaciji koja obavlja stručne poslove od značaja za Republiku Srbiju, upravni spor se vodi kod Vrhovnog suda Srbije.

Komisija pokreće postupak po službenoj dužnosti i po zahtevu stranke. Po službenoj dužnosti uvek kada dođe do saznanja da je učinjena povreda ovog Zakona, a može i kada stranke učine verovatnim

a) Da se izvršenom radnjom sprečava, ograničava ili narušava konkurencija;

b) Da nema dovoljno sredstava za pokretanje i vođenje postupka ili da je vođenje postupka po službenoj dužnosti potrebno radi zaštite njenog identiteta.

Zakon predviđa pet mogućih situacija da Komisija pokrene postupak po zahtevu, a sve situacije se tiču pravnog interesa određenog učesnika da se postupak vodi.

Zaključak o pokretanju postupka donosi predsednik Saveta, u roku od 8 dana od dana podnošenja zahteva ili donosi zaključak o odbacivanju zahteva podnetog od neovlašćenog lica ili ako radnja opisana u zahtevu nije radnja zbog koje se postupak pokreće. U slučaju učešća stranke sa suprotnim interesom, Komisija i njoj dostavlja zahtev i zaključak o pokretanju postupka.

Vrste postupka

Zakon o odredbama člana 60. i 61. predviđa donošenje rešenja u skraćenom i ispitnom postupku, navodeći razloge za njihovo vođenje.

Ovde moramo reći da ZUP u odredbi člana 3. predviđa mogućnost da se posebnim zakonima mogu predvideti odstupanja od određenih odredbi ZUP-a i tada će se ona primenjivati, ali da ne smeju da budu suprotna osnovnim načelima ZUP-a.

Odredbe člana 60. i 61. Zakona se ni u čemu ne razlikuju od razloga za vođenje skraćenog (član 131. ZUP-a) i posebnog ispitnog postupka (člana 132. ZUP-a), a usmena rasprava iz člana 64. Zakona je izraz načela saslušanja stranke iz člana 9. ZUP-a i samog posebnog ispitnog postupka iz člana 132. ZUP-a. Stoga njihovo posebno navođenje u Zakonu, bez posebnosti u odnosu na odgovarajuće odredbe ZUP-a, može da stvori pogrešnu predstavu da su samo te odredbe iz ZUP-a primenjive u ovom postupku. Zato posebno ukazujemo da se i u ovom postupku mora posvetiti posebna pažnja oceni pitanja svojstva stranke, iz člana 39. ZUP-a, koja treba da učestvuje u postupku, a naročito lice "koje, radi zaštite svojih prava i pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku." Isti navodi se odnose i na razloge za ponavljanje upravnog postupka u kome pravcu postoji vrlo stabilna praksa Upravnog odeljenja Vrhovnog suda Srbije.

Po mišljenju autora, donošenje rešenja u skraćenom postupku treba da bude svedeno na najmanju moguću meru, obzirom da se u momentu vođenja postupka, vrlo često, ne može znati koja sve lica imaju pravni interes za učestvovanje u postupku. Rešenja moraju da budu detaljno obrazložena imajući u vidu stručnu problematiku kojom se Zakon bavi, posebno u primeni Uredbe koja se tiče kriterijuma relevantnog tržišta. Upravni spor u nas je spor o zakonitosti donetog upravnog akta u kome se, najčešće, ne utvrđuje činjenično stanje otvaranjem rasprave. Očekuje se da će javna rasprava biti obavezna po novom Zakonu o upravnim sporovima u dvostranačkim stvarima. U formalnom smislu, kod donošenja rešenja, treba imati u vidu da rešenje potpisuje predsednik Saveta kao kolegijalnog organa, pa se moraju poštovati odredbe člana 69. ZUP-a.

Rokovi za donošenje rešenja i prekid postupka

Zakon predviđa drugačije rokove za donošenje rešenja u odnosu na ZUP, što je razumljivo, obzirom na složenost ove materije.

Rešenje kojim se utvrđuju povrede Zakona, Komisija donosi u roku od 4 meseca od dana podnetog zahteva stranke, a u roku od 6 meseci od dana donošenja zaključka o pokretanju postupka po službenoj dužnosti. U skraćenom postupku se koncentracija odobrava u roku od mesec dana od podnošenja zahteva.

Prekid postupka je različit u odnosu na razloge iz ZUP-a. Prekid se dozvoljava samo u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti, traje 6 meseci, a stranka se obavezuje da neće nastaviti ili ponoviti radnju koja čini povredu Zakona. Za slučaj neispunjenja postupak se nastavlja. Treba naglasiti da su odredbe o prekidu postupka različite od razloga za prekid postupka iz ZUP-a.