JEMSTVA NEZAVISNOSTI SUDIJA USTAVNOG SUDA U NOVOM USTAVU REPUBLIKE SRBIJE*

Dr Bosa Nenadić,
sudija Ustavnog suda Srbije

I u novom Ustavu Republike Srbije, koji je proglašen 8. novembra 2006. godine, Ustavni sud opredeljen je kao “samostalan i nezavisan državni organ koji štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode”.

Kontrola ustavnosti zakona i drugih propisa u apstraktnom sporu, odnosno kontrola zakonitosti svih opštih pravnih akata u pravnom sistemu Srbije ostala je i dalje osnovna i primarna nadležnost Ustavnog suda. Međutim, ustavotvorac iz 2006. godine utvrdio je i brojne nove nadležnosti Ustavnog suda (član 167), proširujući tako značajno “spisak” sporova o kojima će odlučivati ovaj Sud.

Zadržavajući apstraktnu, naknadnu kontrolu ustavnosti zakona i drugih opštih akata, novim Ustavom uvedena je i preventivna kontrola zakona, tj. ocena ustavnosti zakona od strane Ustavnog suda, pre njihovog proglašenja, odnosno stupanja na snagu, ako to zahteva najmanje jedna trećina narodnih poslanika (član 169).

Potom će, Ustavni sud odlučivati i o saglasnosti domaćeg zakonodavstva s “opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima”, kao i o “saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora s Ustavom”.

Ostvarujući svoju novu Ustavom ustanovljenu funkciju neposredne zaštite osnovnih ljudskih sloboda i prava, Ustavni sud odlučivaće o “ustavnoj žalbi” (član 170). Ova žalba moći će se izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa (organa zakonodavne, izvršne i sudske vlasti), ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajamčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Ustavni sud, kao tzv. konfliktni sud u Republici, će, pored sukoba nadležnosti između sudova i drugih državnih organa, rešavati ubuduće i sukobe nadležnosti između: republičkih organa i pokrajinskih organa; republičkih organa i organa jedinica lokalne samouprave; pokrajinskih organa i organa jedinica lokalne samouprave; organa različitih autonomnih pokrajina ili različitih jedinica lokalne samouprave.

Uz dosadašnju nadležnost da odlučuje o izbornim sporovima koji nisu u nadležnosti drugih sudova, Ustavni sud će rešavati i sporove koji nastanu povodom odluke o verifikaciji (potvrđivanju) mandata narodnih poslanika. Ovaj Sud odlučivaće i o tome da li je predsednik Republike povredio Ustav (u slučaju pokretanja postupka razrešenja predsednika Republike od strane Narodne skupštine), kao i o sporovima povodom odluka o razrešenju sudija i javnih tužilaca.

I na kraju, pored odlučivanja o zabrani rada političke stranke ili druge političke organizacije, Ustavni sud Srbije biće nadležan i za odlučivanje o zabrani rada “sindikalne organizacije i udruženja građana”. Uz to, Ustavni sud će odlučivati i o “zabrani verskih zajednica”.

Iz iznetog sledi da je novim Ustavom, Ustavnom sudu namenjena uloga jedne od najznačajnijih institucija ostvarivanja demokratije, vladavine prava, zaštite sloboda i prava i drugih osnovnih vrednosti na kojima se, saglasno članu 1. Ustava, temelji savremeno ustavno ustrojstvo Republike Srbije. Učesnicima ovog skupa dobro je znano da navedenu ulogu Ustavni sud ne može ostvariti ako Sud nije nezavistan i autoritativan organ. Samo ako dela kao nezavisan i nepristrasan organ u odnosu na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, Ustavni sud može opravdati razlog svog postojanja.

Za nezavisnost Ustavnog sudstva nisu dovoljne samo ustavne odredbe koje se odnose na položaj Suda kao organa državne vlasti. Podjednak značaj za obezbeđenje nezavisnosti Suda imaju i ustavne garancije koje se odnose na status njegovih članova.

Kako je nezavisnost sudija Ustavnog suda nužno svojstvo ostvarivanja njegove funkcije, to i novi Ustav sadrži nekoliko važnih jemstava te nezavisnosti. Ona se ogledaju pre svega u: načinu i postupku određivanja (izbora, odnosno imenovanja) sudija; posebnim uslovima za izbor, odnosno imenovanje sudija; dužini mandata sudija; nespojivosti sudijske funkcije; imunitetskim pravima sudija, kao i uslovima i načinu prestanka dužnosti sudija Ustavnog suda.

U najširem smislu nezavisnost sudija se može odrediti kao sloboda od svakog stranog nedopuštenog uticaja. Nezavisnost sudija Ustavnog suda ne znači njihovu nezavisnost u odnosu na Ustav (i zakon). Naravno, samo vezanost sudija Ustavnog suda principom ustavnosti jeste garantija da će u odlučivanju Suda biti isključeni politički i drugi uticaji, ali i arbitrernost i samovolja.

NaČin izbora i imenovanja sudija Ustavnog suda Srbije

Način određivanja sudija Ustavnog suda je jedno od najsloženijih pitanja koncepta sudijske nezavisnosti. O tome svedoči i raznovrsnost ustavno-pravnih rešenja u uporednoj ustavnoj praksi, kao i odsustvo saglasnosti u teoriji o tome koji je način najprihvatljiviji.

Ustavni sud Srbije, po novom Ustavu imaće 15 sudija, za razliku od prethodnog Ustava no kome je Ustavni sud brojio devet članova. U izboru, odnosno imenovanju članova Ustavnog suda primenjeno je načelo trodeobne državne vlasti. Sudije Ustavnog suda biraće se, odnosno imenovaće se tako što će: pet sudija Ustavnog suda birati Narodna skupština između 10 kandidata koje predloži predsednik Republike; pet sudija imenovaće predsednik Republike između 10 kandidata koje predloži Narodna skupština; a pet će imenovati opšta sednica Vrhovnog kasacionog suda između 10 kandidata koje na zajedničkoj sednici predlože Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca.

Da bi se u sastavu Ustavnog suda obezbedila zastupljenost autonomnih pokrajina, novi Ustav traži da sa svake od predloženih lista kandidata jedan od izabranih kandidata mora biti sa teritorije autonomnih pokrajina.

Novi Ustav uvodi jedan mešovit sistem, tako da se na mesto sudija Ustavnog suda dolazi svojevrsnom kombinacijom sistema izbora i imenovanja, čime su se želeli otkloniti nedostaci dosadašnjeg načina izbora od strane parlamenta. Ovaj sistem određivanja sudija Ustavnog suda trebao bi da omogući da ni jedan organ državne vlasti koji sudeluje u izboru, odnosno imenovanju sudija Ustavnog suda nema odlučujući uticaj na sastav Suda.

Ustav bliže ne uređuje postupak izbora, odnosno imenovanja sudija, niti izričito upućuje da će se to pitanje propisati zakonom. Za očekivati je da će se Zakonom o uređenju Ustavnog suda bliže urediti pojedina pitanja od značaja za izbor i imenovanje sudija Ustavnog suda (npr. kako se oglašavaju upražnjena mesta sudija; kako se vodi postupak utvrđivanja kandidata; i kako se utvrđuje koji kandidat ispunjava uslove da bude izabran za sudiju; u kom roku se pre isteka mandata sudiji Ustavnog suda, mora izvršiti izbor odnosno imenovanje novih sudija i dr.). Zbog neuređenosti ovih pitanja, Ustavni sud Srbije se no drugi put u poslednjih pet godina nalazi u “svojevrsnoj blokadi” zbog “nepopunjenosti” upražnjenih sudijskih mesta.

Uslovi za izbor i imenovanje sudija

Nastojeći da osigura nezavisnost Ustavnog suda, novi Ustav uređuje i određene uslove za izbor i imenovanje sudija Ustavnog suda. Prethodni Ustav nije sadržao odredbe o uslovima za izbor sudija Ustavnog suda, što se najneposrednije odražavalo i na sastav ovog Suda, jer su sudije Ustavnog suda birane između lica sa različitom pravničkom ali i drugom karijerom, a u postupku izbora sudija dominirali su politički, odnosno stranački kriterijumi.

Prema odredbi člana 172. novog Ustava, sudija Ustavnog suda se bira i imenuje “među istaknutim pravnicima sa najmanje 40 godina života i 15 godina iskustva u pravnoj struci”. Drugim rečima, od sudije Ustavnog suda zahteva se profesionalno obrazovanje (pravni fakultet), ali i da bude “priznat pravni stručnjak”, te da ima duže profesionalno iskustvo na pravnim poslovima (određene godine radnog staža provedene u struci), kao i određenu starosnu dob.

Da bi neko lice bilo izabrano za sudiju Ustavnog suda potrebno je da ispunjava i određene opšte uslove. Opšti uslovi za izbor sudija Ustavnog suda ne razlikuju se od uslova za izbor na bilo koju drugu državnu funkciju (a to su državljanstvo, poslovna sposobnost, domicil i sl.). I mada Ustav izričito ne traži određena lična svojstva (npr. dostojnost), da bi jedno lice bilo izabrano za sudiju Ustavnog suda, ova svojstva se, po našem mišljenju, sama po sebi podrazumevaju.

Govoreći jezikom starih Latina, danas bi se sigurno moglo reći da je “sudija ustavnog suda ustav koji govori”, “ali ne po načinu automata”, već po načinu koji sledi iz njegove “stručnosti, mudrosti i savesti”. Otuda sudije Ustavnog suda koji raspolaže stručnim pravničkim znanjem i obrazovanjem (kojim ne raspolažu drugi nosioci javne vlasti) mogu biti ne samo “čuvari” već i “misionari” Ustava i ustavnosti. Ne može se tumačiti pravo, odnosno Ustav,  samo iz “zdrave logike” jer je tumačenje osnovnog zakona zemlje stvar “struke, odnosno nauke i znanja” kojima raspolažu samo oni koji su do tog “došli dugim učenjem i iskustvom”. To moraju biti ne samo pravnici po obrazovanju, već oni najbolji među njima, koje ustavotvorac opredeljuje kao “istaknute pravnike”.

Mandat sudija i moguĆnost ponovnog izbora i imenovanja

Sudije Ustavnog suda po novom Ustavu biraju se i imenuju na devet godina, za razliku od prethodnog Ustava po kome je dužnost sudije Ustavnog suda bila stalna dužnost i vršila se do ispunjenja uslova za starosnu penziju (65 godina života).

Pored toga, jedno lice može biti birano ili imenovano za sudiju Ustavnog suda najviše dva puta.

Po našem mišljenju načelo stalnosti obavljanja sudijske funkcije koje je poznavao prethodni Ustav u većoj meri je bila garancija koja je sprečavala mogućnost nedozvoljenih uticaja na obavljanje dužnosti sudija Ustavnog suda.

Ograničeni mandat i upućivanje sudija Ustavnog suda na reizbor, znači izlaganje sudija opasnosti da ne budu ponovno izabrani i da im sav “trud uložen u obavljanje sudijske funkcije u prethodnom mandatu bude uzaludan”. Naime, bez obzira što logika nalaže da bi se “reizbor” morao temeljiti na kriterijumima stručnosti i uspešnosti obavljanja sudijske dužnosti i potvrđenoj privrženosti sudije vladavini prava u proteklom mandatnom periodu, u slučajevima reizbora sudija se ne može smatrati istinski nezavisnim.

Postojanje reizbora nije u skladu s jačanjem nezavisnosti sudija, jer će se sudija u nadi da bude ponovo izabran, odnosno imenovan, stalno “okretati” prema onima od kojih očekuje da ga izaberu, odnosno imenuju, te će u vršenju sudijske funkcije biti vezan i “njihovom voljom i očekivanjima” a ne samo Ustavom. Sama činjenica da dužina profesionalne karijere sudije Ustavnog suda zavisi od drugog, odnosno od reizbora predstavlja za sudiju iskušenje da podlegne određenim uticajima, pa i pritiscima onih koji odlučuju o njegovom ponovnom “članstvu” u Ustavnom sudu.

Pri tome, izostanak ponovnog izbora, odnosno imenovanje sudije Ustavnog suda nakon isteka mandata, može biti i svojevrsna sankcija, odnosno mera političke reakcije na njegovo zalaganje za odluke Suda koje su “pogađale političke ili druge interese” onih koji odlučuju o ponovnom izboru odnosno imenovanju.

Princip nespojivosti sudijske funkcije

Nespojivost funkcije sudije Ustavnog suda sa drugim funkcijama i poslovima je važan elemenat obezbeđivanja nezavisnosti Suda u odnosu na druge organe vlasti, ali i značajno jemstvo nepristrasnosti sudije u obavljanju sudijske dužnosti. Stoga je i novi Ustav (član 173. stav 1) potvrdio princip da sudija Ustavnog suda ne može “vršiti drugu javnu ili profesionalnu funkciju niti posao”. Izuzetak uveden novim Ustavom predstavlja “profesura na pravnom fakultetu u Republici Srbiji”, koja se može vršiti istovremeno sa sudijskom funkcijom, ali samo u skladu sa zakonom. Ovo rešenje trebalo bi da vodi jačanju kompetencije Ustavnog suda.

Pored navedenog, Ustav sadrži zabranu članstva sudija Ustavnog suda u političkim strankama. Ova zabrana nam se čini izuzetno korisnom pretpostavkom da sudije Ustavnog suda budu oslobođene zavisnosti od “svojih” političkih partija, odnosno načina razmišljanja i postupanja u vršenju javnih funkcija kojima je svojstveno stavljanje partijske discipline iznad Ustava. Dakle, sudije moraju biti ne samo profesionalno kompetentne već i politički neutralne, odnosno posvećene sudijskom pozivu, kako u donošenju svojih odluka ne bi podlegali političkim pritiscima.

Iz odredaba Ustava sledi da poslanik, član Vlade, sudija ili tužilac, odbornik, ili nosilac bilo koje druge javne funkcije na nivou republike, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, ne može biti sudija Ustavnog suda. Kako u Ustavu nema odredaba o tome šta se smatra profesionalnom funkcijom ili poslom koji su nespojivi sa funkcijom sudije Ustavnog suda, to bi mogle biti one nespojivosti koje su svojstvene pripadnicima sudske vlasti uopšte, a koje bi trebalo izričito propisati zakonom o Ustavnom sudu.

Ovo načelo nalaže da se lice izabrano za sudiju Ustavnog suda povuče sa javne funkcije na kojoj se do tada nalazilo, odnosno da prestane da obavlja posao koji je do tada radilo, kao i da za vreme dok obavlja posao sudije Ustavnog suda ne obavlja ni jednu drugu javnu ili profesionalnu funkciju, odnosno posao.

Imunitet sudije Ustavnog suda

Ustavnim garantovanjem imunitetskih prava obezbeđuje se dodatna zaštita nezavisnosti sudija Ustavnog suda, jer sudijski imunitet obuhvata slobodu mišljenja i glasanja u presuđivanju (materijalno-pravni imunitet) i zaštitu od pritvaranja i vođenja krivičnog i drugih postupaka bez odobrenja Ustavnog suda (procesnopravni imunitet).

Sudija Ustavnog suda prema Ustavu “uživa” imunitet kao narodni poslanik. O imunitetu sudije odlučuje sam Ustavni sud (član 173. stav 2).

Saglasno Ustavu sudija Ustavnog suda “ne može biti pozvan na krivičnu ili drugu odgovornost za izraženo mišljenje ili glasanje u vršenju svoje sudijske dužnosti”. Osim toga, sudija koji se pozove na imunitet ne može biti pritvoren niti se protiv njega može voditi krivični i drugi postupak u kome se može izreći kazna zatvora, bez odobrenja Ustavnog suda. Sudija Ustavnog suda koji je zatečen u izvršenju krivičnog dela za koje je propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina, može biti pritvoren bez odobrenja Ustavnog suda.

Nepozivanje sudije Ustavnog suda na imunitet ne isključuje pravo Ustavnog suda da mu uspostavi imunitet.

Uslovi i postupak odluČivanja o prestanku duŽnosti sudija

Da bi sudija postupao nezavisno i nepristrasno njegov “položaj” mora biti Ustavom zagarantovan, a sudija mora biti oslobođen brige da će njegovo sudijsko mesto biti ugroženo političkim i drugim reakcijama na njegove odluke.

Sudiji Ustavnog suda dužnost prestaje istekom vremena na koje je izabran ili imenovan. Međutim, sudijska dužnost može prestati i pre isteka perioda od devet godina. Razlozi za prestanak dužnosti sudije Ustavnog suda definisani su Ustavom (član 174). Tri su osnovne grupe razloga za prestanak funkcije: prvo, na lični zahtev sudije; drugo, sticanjem uslova za starosnu penziju - kad sudija napuni zakonom propisane “opšte uslove” za starosnu penziju (sada je to 65 godina života); treće, razrešenjem. Razrešenje sudije Ustavnog suda veoma je osetljivo pitanje, jer ono najneposrednije može ugroziti nezavisni položaj sudije i njegovo postupanje. Otuda je važno da su razlozi za razrešenje sudije Ustavnog suda pobrojani u Ustavu. Tako će sudija Ustavnog suda biti razrešen: a) ako povredi zabranu sukoba interesa; b) ako trajno izgubi radnu sposobnost za dužnost sudije Ustavnog suda; v) ako bude osuđen na kaznu zatvora ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim sudije Ustavnog suda.

O prestanku dužnosti sudije, na zahtev ovlašćenih predlagača za izbor, odnosno imenovanje sudije Ustavnog suda odlučuje Narodna skupština. Inicijativu za pokretanje postupka za razrešenje može da podnese i Ustavni sud. Posmatrano u odnosu na Ustav iz 1990. godine, koji je u ovom segmentu na zavidan način garantovao nezavisnost sudija Ustavnog suda, moglo bi se reći da je ta nezavisnost novim Ustavom “umekšana”, jer se više Ustavni sud ne javlja kao organ koji je jedini mogao da utvrdi postojanje, odnosno ispunjenost osnova za razrešenje sudija.

I dok su razlozi za prestanak mandata sudije Ustavnog suda utvrđeni Ustavom, dotle je postupak odlučivanja ostao na nivou opštih odredaba. Tako npr. Ustav ne govori kako teče postupak razrešenja, odnosno ko utvrđuje postojanje razloga za razrešenje, da li u postupku odlučivanja o razrešenju sudija ima pravo da bude saslušan, odnosno da se izjasni o razlozima za razrešenje, koja pravna sredstva stoje na raspolaganju razrešenom sudiji u slučaju povrede njegovih prava u postupku razrešenja i dr.

ZakljuČak

Navedena ustavna jemstva nesumnjivo čine temelj nezavisnosti sudija Ustavnog suda u obavljanju sudijske dužnosti, ali dosledno garantovanje nezavisnosti sudija Ustavnog suda ne može se zaustaviti na ustavnom regulisanju navedenih pitanja. Kao i u slučaju drugih principa i načela ustavnog sistema, ona sama po sebi ne obezbeđuju istinsku nezavisnost sudija Ustavnog suda, jer ustavno proklamovanje nezavisnosti sudija, ne znači i njihovo oživotvorenje u praksi.

O tome da li su izneta rešenja svojom celinom najpogodnija normativna rešenja obezbeđenja nezavisnosti sudija Ustavnog suda u Srbiji, teško se danas, posle samo dve nedelje od stupanja na snagu novog Ustava, može dati pouzdana ocena, ali ono što možemo reći jeste da su “najbolje garantije” sudijske nezavisnosti uvek stvar vremena i konkretnih prilika.

I da zaključimo, pitanje sudske nezavisnosti je daleko složenije od čisto ustavnog i drugog pravnog normiranja, te je za njeno puno ostvarivanje neophodno sa pravnim reformama i jačanjem demokratskih institucija, razvijati i ostvarivati druge reforme u zemlji (ekonomske, socijalne, političke i dr.). A uz sve to, nužno je brižljivo negovati “kulturu sudijske nezavisnosti”.