JAVNI PRAVOBRANILAC
ZASTUPNIK PO (KOJEM) ZAKONU ?

Julijana Nedeljković,
opštinski javni pravobranilac u Lazarevcu

Uvodne napomene

U našoj stručnoj javnosti posle dugo vremena pojavio se članak koji razmatra pitanje nadležnosti i ovlašćenja Javnog pravobranilaštva u zastupanju, autora mr Milana Markovića, Republičkog javnog pravobranioca1.

Pomenuti članak otvorio je značajna pitanja, naročito imajući u vidu neophodnost nove zakonske regulative u ovoj oblasti. Pokušaćemo da neka od ovih pitanja osvetlimo iz ugla onih pravobranilaštava (opštinskih, gradskih, pokrajinskih), kojima u ovom trenutku zakon ne posvećuje dužnu pažnju.

Nesporan je značaj kvalitetne i efikasne pravne zaštite imovinskih prava i interesa države na svim nivoima. Predmet razmimoilaženja mogle bi biti pretpostavke za ovakvu zaštitu.

Šta u ovom trenutku nude pozitivno-pravni propisi?

Ustav Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/06) samo posredno govori o "organu nadležnom za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije". Tačnije, u čl. 138. u poglavlju naslovljenom "Zaštitnik građana" Ustav predviđa: "Zaštitnik građana je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja. Zaštitnik građana nije ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava." Tako se Ustav, baveći se Zaštitnikom građana, indirektno pozabavio i "organom nadležnim za zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije". Po sadašnjoj zakonskoj terminologiji, radi se zapravo o Republičkom javnom pravobranilaštvu. Kako je ovaj organ jasno izdvojen u nabrajanju onih čiji rad kontroliše Zaštitnik građana, može se zaključiti da Ustav nije hteo da ga okarakteriše kao organ uprave. Međutim, njega nema ni među organima čiji rad zaštitnik građana ne može da kontroliše, te zaključujemo da ima manju nezavisnost od pravosudnih organa. Pravo mesto, pravu prirodu ovoga organa opredeliće svakako zakonodavac regulišući nadležnost, organizaciju, način izbora i razrešenja i druga suštinska pitanja. A da li će se zakonska regulativa o tim suštinskim pitanjima za ovaj organ (pa tako i za kvalitet zaštite imovinskih prava i interesa države), odnositi i na ostala javna pravobranilaštva - pokrajinska, gradska i opštinska?

Možda na ovom mestu nije loše podsetiti da se u ranijim zakonima iz ove oblasti2, najveći deo regulative odnosio na javna pravobranilaštva svih nivoa države (svih tadašnjih društveno-političkih zajednica). Pravna teorija je pitanju pravne prirode ovoga organa posvećivala ne malu pažnju, a Savezna skupština je donosila akte (zaključke, rezolucije)3 kojima deklarativno ovom organu daje karakter pravosudnog organa.

Otkrivanje uzroka sadašnje marginalizacije navedenih pitanja sa stanovišta propisa, teorije, a naročito poimanja izvršne vlasti, moralo bi biti predmet dublje analize i to ne samo pravne analize. Ovom prilikom, međutim, zadržaćemo se na pozitivno-pravnim propisima i ukazati na neke praktične posledice normativnih rešenja.

Ipak, pre uporedne analize zakonskih i podzakonskih propisa, neophodno je skrenuti pažnju na još jedno pitanje neodvojivo od naše teme - pitanje pojma državne imovine.

Državna imovina

Ustav RS u čl. 86. definiše javnu svojinu kao državnu svojinu, svojinu autonomne pokrajine i svojinu jedinice lokalne samouprave. Dalje, u čl. 87. razgraničava još jednom državnu od ostalih oblika javne svojine naglašavajući da se zakonom uređuju imovina autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, način njenog korišćenja i raspolaganja.

Zakon o sredstvima u svojini RS ("Službeni glasnik RS", br. 53/95) naprotiv, državnom svojinom smatra sve ono što Ustav smatra javnom svojinom. Kod ovakvog razmimoilaženja Ustava i Zakona, opet je jasno da predstoji zakonska regulativa. Nadajmo se da će propisi o svim oblicima javne svojine i propisi o organima koji se bave zaštitom javne svojine, imati tretman koji zaslužuju - tretman sistemskih propisa.

Sada to nije slučaj. Prema Zakonu o sredstvima u svojini RS, organi koji odlučuju o raspolaganju i korišćenju državne imovine su hijerarhijski ustrojeni, odnosno odlučivanje je centralizovano. Samo vlasnik - Republika Srbija, preko Vlade može da odlučuje o otuđenju i pribavljanju u državnu svojinu. Čak je i za davanje na korišćenje i u zakup neophodno voditi postupak pred Republičkom direkcijom za imovinu RS (član 8, 8a, b, v Zakona o sredstvima u svojini RS , "Sl. glasnik RS", br. 53/95). Međutim, Javna pravobranilaštva koja zastupaju državu na raznim nivoima, i čiji je najveći deo posla usmeren ka zaštiti državne imovine - nisu hijerarhijski ustrojena. Zbog ovakve normativne situacije Republičko javno pravobranilaštvo, kao zastupnik vlasnika, opterećeno je desetinama hiljada predmeta, a često se radi o nepokretnostima koje koriste organi lokalne samouprave i prirodno je da oni imaju najviše informacija i dokumentacije vezane za te nepokretnosti. Međutim, trenutno važeći propisi ne omogućuju Republičkom javnom pravobranilaštvu da ustupi na nadležnost predmete nižim pravobranilaštvima niti da im naredi da obavljaju poslove zamene u zastupanju. (Podsećamo da su u ranijem periodu, neka republička pravobranilaštva4 imala naredbodavna ovlašćenja prema opštinskim javnim pravobranilaštvima). Dakle, namera zakonodavca da centralizuje ili decentralizuje odlučivanje o raspolaganju državnom imovinom mora biti praćena propisima koji regulišu način rada institucija kojima je povereno zastupanje republike, pokrajina, gradova i opština. Decentralizacija koja je intencija Ustava, a prepoznaje se u razdvajanju raznih oblika javne svojine, verovatno će dovesti do situacije da će posebni zakoni biti posvećeni državnoj svojini, a neki drugi zakoni drugim oblicima javne svojine. Shodno tome, decentralizacija će biti i najprihvatljivija varijanta organizacije javnih pravobranilaštva, ali to ne znači da neka naredbodavna ovlašćenja višeg u odnosu na nižeg pravobranioca ne bi bila od koristi, kao i da neka načelna pitanja ne bi trebalo zakonom jedinstveno regulisati.

Važeća regulativa

Da se ipak vratimo pozitivno-pravnim propisima. Dakle, trenutno na zakonskom nivou javna pravobranilaštva pokrajine, grada i opštine - postoje samo u konstataciji da su ona zakonski zastupnici pokrajine, grada i opštine i u konstataciji da vrše poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa pokrajine, grada i opštine. Njima je posvećena uvodna zakonska odredba. Osim uvodne odredbe, sve ostale odredbe posvećene su Republičkom Javnom pravobranilaštvu.

Kako obim ovog rada ne dopušta detaljniju analizu, skrenućemo pažnju na najvažnije razlike u regulativi javnih pravobranilaštava na nivou republike, pokrajina, gradova i opština.

Kao što smo istakli u uvodnim napomenama, Ustav posredno govori o Republičkom javnom pravobranilaštvu, ali izbegava ovaj termin, već kaže "organ nadležan za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije". Što se tiče ovog - terminološkog pitanja, i zakon i podzakonski propisi su trenutno jedinstveni u nazivu organa, mada odluka Autonomne pokrajine Vojvodine u samom naslovu ne sadrži ovaj termin: Odluka o obavljanju poslova pravne zaštite imovinskih prava i interesa Autonomne pokrajine Vojvodine5. Da li se radi o terminološkom ili pojmovnom pitanju, ostaje da se vidi iz budućeg zakonskog rešenja.

Odredbe o izboru javnog pravobranioca i njegovih zamenika, nešto su raznovrsnije : republičkog javnog pravobranioca postavlja Vlada na četiri godine i može biti ponovo postavljen, a njegove zamenike takođe postavlja Vlada i oni poslove zamenika vrše kao stalnu dužnost. Pokrajinskog pravobranioca, međutim, bira Skupština na vreme od osam godina i može biti ponovo izabran. Zamenike takođe bira i razrešava Skupština i oni poslove zamenika vrše kao stalnu dužnost. Gradske i opštinske odluke o javnim pravobranilaštvima uglavnom predviđaju da javnog pravobranioca bira Skupština, a funkcija mu je ili stalna ili ograničenog trajanja. Uslovi za postavljenje ili izbor razlikuju se u pogledu dužine radnog iskustva (od 3 do 8 godina). O prestanku funkcije i razrešenju zakon uopšte ne govori (?!). Odredbe pokrajinske odluke analogne su propisima koji se odnose na prestanak funkcije i razrešenje sudija, s tim što su izostale detaljnije odredbe o samoj proceduri. Na nivou gradskih i opštinskih odluka, ove odredbe ili ne postoje ili su nedorečene. Samo pokrajinska odluka sadrži odredbe o nezavisnosti, nepristrasnosti, nemogućnosti obavljanja druge nespojive dužnosti sa funkcijom pravobranilaštva6.

Od ostalih odredaba izdvojili bismo one koje govore o obimu ovlašćenja, a koje su vrlo oskudne. Zakon samo kaže da je javni pravobranilac zakonski zastupnik, a to uglavnom ponavljaju i podzakonski propisi. Naišli smo na samo jednu odluku koja precizira obim ovlašćenja7 propisujući da je pravobranilac dužan da u pogledu raspolaganja tužbenim zahtevom (povlačenje, odricanje, priznavanje i poravnanje), postupa u skladu sa uputstvima i nalozima predsednika opštine. Ukoliko se ne slaže sa uputstvima predsednika opštine, može obrazloženo neslaganje dostaviti Skupštini opštine preko Opštinskog veća. Sličnu odredbu sadržavao je Zakon o javnom pravobranilaštvu iz 1956. godine koji u čl. 24. predviđa čak da "...ako javni pravobranilac smatra da doneta odluka narodnog odbora nije opravdana sa gledišta zaštite opštenarodne imovine, dužan je da obavesti nadležnog javnog tužioca radi upotrebe ovlašćenja iz čl. 9. Zakona o javnom tužilaštvu." I neki potonji propisi (Zakon o saveznom javnom pravobranilaštvu i neki republički zakoni - zakon Hrvatske iz sedamdesetih godina), sadržavali su odredbe po kojima je javni pravobranilac vezan uputstvima zastupane stranke.

Bez obzira na šaroliku regulativu iste institucije različitih nivoa, jedno svuda nedostaje: obim ovlašćenja javnog pravobranilaštva. Ne može se obim ovlašćenja definisati opštom konstatacijom koja je u u svim trenutno važećim propisima o javnom pravobranilaštvu, na svim nivoima, prisutna - konstatacijom da se radi o zakonskom zastupniku. Pojam "zakonski zastupnik" nesrećno je upotrebljen, te u praksi izaziva brojne dileme. Izložićemo neka razmišljanja o ovom, po našoj oceni, najvažnijem pitanju.

Zašto javni pravobranilac nije zakonski zastupnik

Stranke koje ex lege zastupa javni pravobranilac su pravna lica, a to znači da su i stranački i parnično sposobne, te ne mogu imati zakonskog zastupnika. Javnog pravobranioca, koji zastupa ova pravna lica, imenuju ona sama, a on je, u svom radu, vezan za uputstva koja dobija od stranke u konkretnom slučaju. Ni jedan zakonski zastupnik nije vezan za uputstva zastupane stranke, niti ona može da mu ih daje. Znači, javni pravobranilac nije zakonski zastupnik ovih pravnih lica nego njihov zastupnik po zakonu. Ova pravna lica, u stvari, nemaju postulacionu sposobnost, te ih, kao postulaciono nesposobne, zastupa javni pravobranilac8.

Nezaobilazno je i stanovište da društveno-politička zajednica (sada republika, pokrajina, grad i opština), državni organi i fondovi koji imaju svojstvo pravnog lica imaju dva organa zastupnika. Jedan je rukovodeći i izvršni organ koji nužno postoji kod svih pravnih lica, a drugi je javni pravobranilac. Pošto sporovi nastaju iz delatnosti drugih organa pravnog lica a ne javnog pravobranilaštva, to sam zakonski zastupnik može da odluči da se određeni spor, kada drugog izlaza nema raspravi putem suda i tek tada se angažuje javno pravobranilaštvo. Zato je javno pravobranilaštvo ustvari punomoćnik, a ne zakonski zastupnik, ali punomoćnik sui generis9. Pažnju zaslužuje i mišljenje da javni pravobranilac nije zakonski zastupnik, jer u tom slučaju ne bi imao pravo na naknadu sudskih troškova po advokatskoj tarifi, kao i zbog toga što se zakonski zastupnik ne bi trebao obraćati javnom tužilaštvu10. Delimična uporednopravna analiza ovoga pitanja data je u članku novijeg datuma posvećenom Saveznom javnom pravobranilaštvu11.

*   *   *

Teoretičari se uglavnom slažu u stavu da javni pravobranilac nije zakonski zastupnik, već zastupnik po zakonu, koji svoja ovlašćenja treba da crpe iz Zakona o javnom pravobranilaštvu. Sada važeći zakon ne definiše krug ovlašćenja ovoga organa. Međutim, baš taj materijalno-pravni odnos između zastupnika i zastupanog čini suštinu. Zbog regulative tog materijalno-pravnog odnosa ovakav zakon i postoji - kako bi svi učesnici pravnog odnosa sa državom (na i sam sud) nedvosmisleno znali koji je izvor i krug ovlašćenja javnog pravobranioca. Neophodnost regulative je, dakle, nesporna.

Način regulative opet, jasno bi definisao granicu u odmeravanju snaga između stručnog mišljenja i uputstava izvršne vlasti kroz - zašto da ne - regulisanje načina rešavanja sukoba mišljenja o izjavljivanju pravnih lekova, raspolaganju tužbenim zahtevom i sl. Uostalom, takva zakonska rešenja bila su u nekim periodima prisutna u našem pravnom sistemu12. Ovako jasna regulativa usmerila bi u najvećoj meri odgovore na pitanja o samoj prirodi institucije javnog pravobranilaštva: pravosudni ili upravni organ, nezavisan ili ograničeno samostalan, da li se bira ili postavlja i na koje vreme, kako se razrešava i sl. Jasno zakonsko regulisanje svih važnih pitanja svakako bi podrazumevalo da se ono odnosi na sve nivoe javnih pravobranilaštava, a da se samo manje važna pitanja povere podzakonskim propisima. Na taj način bi eventualno mogla biti ustanovljena barem parcijalna subordinacija u organizaciji ove institucije. Smatramo da za ovakva rešenja ne bi bila prepreka činjenica da će verovatno razni oblici javne svojine biti regulisani različitim zakonima.

__________________________________

1 M. Marković, Nadležnost i ovlašćenja Javnog pravobranilaštva u zastupanju, zbornik radova "Nadležnost i razgraničenje nadležnosti sudova", Glosarijum, Beograd 2006. godine

2 Zakon o zastupanju države i javnih organizacija u imovinsko-pravnim odnosima pred sudovima i upravnim organima, "Sl. list FNRJ", br. 86/46 Zakon o javnom pravobranilaštvu, "Sl. list FNRJ", br. 51/55 Osnovni zakon o javnom pravobranilaštvu, "Sl. list SFRJ", br. 15/65 Zakon o javnom pravobranilaštvu, "Sl. glasnik SRS", br. 18/68 Zakon o javnom pravobranilaštvu, "Sl. glasnik SRS", br. 6/77

 3 Predlog rezolucije Savezne skupštine utvrđen od strane Saveznog veća o daljem razvoju pravosuđa, Arhiv za pravne i društvene nauke br. 4/69 - Javno pravobranilaštvo se ubraja u pravosudne organe

        Zaključci Skupštine SFRJ , "Sl. list SFRJ", br. 59/83 - u poslove pravosudnih organa ubrajaju se i oni koji se odnose na zaštitu imovinskih interesa društveno-političkih zajednica i praćenje i proučavanje društvenih odnosa i pojava

4 Detaljnije S. Međedović, Položaj i uloga javnog pravobranilaštva u građanskom procesnom pravu Jugoslavije, Univerzitet u Prištini, Pravni fakultet, Priština 1986, str. 76 - zakon Hrvatske

5 Odluka o obavljanju poslova pravne zaštite imovinskih prava i interesa Autonomne pokrajine Vojvodine ("Sl. list APV", br. 10/04, 16/05).

6 Član 7. Odluke obavljanju poslova pravne zaštite imovinskih prava i interesa Autonomne pokrajine Vojvodine ("Sl. list APV", br. 10/04, 16/05).

7 Član 21. Odluke o javnom pravobranilaštvu Gradske opštine Savski venac, "Službeni list Grada Beograda", br. 5/05

8 dr Gordana Stanković, "Građansko procesno pravo", Studentski kulturni centar Niš, 1996. godine.

9 dr Marković Slavko, Uloga i položaj Javnog pravobranilaštva u našem građanskom postupku (neobjavljena doktorska disertacija), Niš, 1965.

10 dr Triva Siniša, Građansko parnično procesno pravo, "Narodne novine", Zagreb, 1983.

11 prof. dr Nebojša Šarkić i Nikola Bulatović, Savezno javno pravobranilaštvo u svetlu najavljenih promena organizacije države , Izbor sudske prakse br. 11/02, "Glosarijum", Beograd. 2002.

12 Član 23. i 24. Zakona o javnom pravobranilaštvu, "Sl. list FNRJ", br. 51/55.