IZGRADNJA OBJEKaTA PREMA ZAKONU O PLANIRANJU I IZGRADNJI
(sa upravno-sudskom praksom)

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

Režim građevinarskog zemljišta kao jednu od tri celine Zakona o planiranju i izgradnji (“Sl. glasnik RS”, br. 47/03 - u daljem tekstu: Zakon) obradili smo u tekstu pod nazivom  - Režim građevinskog zemljišta po novom zakonu, koji je objavljen u “Pravnom Informatoru”, broj 12/2004. U tom tekstu autor je analizirao kvalitet zakonskih rešenja o građevinskom zemljištu, dovodeći ih u vezu sa činjenicom da se građevinsko zemljište ne pominje u samom nazivu Zakona. Da li su ove dve stvari zaista u nekom uzročno-posledičnom odnosu ostaje tek da se vidi, a sigurno je - zaključak je teksta, da su rešenja iz Zakona koja se odnose na građevinsko zemljište loše postavljena.

Upravo, zadatak je ovog teksta da oceni zakonska rešenja iz Zakona u odnosu na izgradnju objekata te da li, za slučaj da su rešenja dobra, ta činjenica može da se dovede u vezu sa pominjanjem ove oblasti u samom nazivu Zakona.

Dobra strana Zakona se uočava na samom početku kroz odredbu člana 2. u kojoj je dat pregled pojmova sa njihovom sadržinom, radi lakšeg shvatanja smisla Zakona. Od tačke 16. do tačke 30. citiranog člana Zakona, obuhvaćeni su termini vezani za izgradnju objekata i uvek kada smo u dilemi kako pojedinu odredbu Zakona treba da primenimo, rešenje ćemo saznati uz pomoć datih pojmova u citiranom članu. Tako na primer, termini izgradnje objekata, objekta, rekonstrukcije, dogradnje, adaptacije, pomoćnog objekta, investitora i drugi, direktno upućuju praktičara koji Zakon primenjuje, na njihovo pravo značenje.

Mora se naglasiti da je ovakav pravilan pristup u Zakonu u celini preuzet iz Zakona o izgradnji objekata (“Službeni glasnik RS”, br. 44/95 ... 16/97) - u daljem tekstu: raniji Zakon, koji je prestao da važi donošenjem Zakona.

Nadležnost za izdavanje odobrenja za izgradnju

Zakonodavac u odeljku Zakona kojim reguliše izgradnju objekata (čl. 87-148. kao i odgovarajuće odredbe u kaznenim i prelaznim odredbama Zakona) centralno mesto daje izdavanju odobrenja za izgradnju. Sa razlogom naravno, jer čitav ovaj odeljak ima legalistički pristup - da se ubuduće suzbije bespravna izgradnja i da svako lice koje hoće da preduzme izgradnju objekata mora da prethodno pribavi odobrenje. Termin bespravne gradnje je naš “izum” i ne nalazi se u propisima zapadno-evropskih zemalja. Stvar je naime, vrlo jednostavna - ili neko gradi objekat na osnovu odobrenja nadležnog organa ili gradnje nema. Kod nas je taj termin i u zakonodavstvu, a na određeni način i u praksi, uvažavan budući da pitanje bespravne izgradnje nije pravno pitanje, već u prvom redu socijalne prirode, ekonomske, pa i političke. Država, u nemogućnosti da na zakoniti način omogući izgradnju objekata, pre svega za stanovanje, tolerisala je izgradnju u smislu da je sa donošenjem novih zakona iz ove oblasti, uvek u prelaznim odredbama ostavljala mogućnost da se objekti, bespravno izgrađeni do određenog datuma, mogu usaglasiti. Zbog toga je bilo odomaćeno i odgovarajuće ponašanje potencijalnih investitora da, iako nemaju odobrenje za gradnju, započnu izvođenje radova tamo gde je odgovarajućim planskim aktima predviđena stambena gradnja uz uslov da građevinsku liniju odmaknu od saobraćajnica i javnih objekata. Konačno, usaglašavanje bespravne gradnje je, sa iznetih razloga, podignuto i na nivo posebnog Zakona za izdavanje građevinske odnosno upotrebne dozvole za određene objekte (“Službeni glasnik RS”, br. 16/97) koji je prestao da važi donošenjem Zakona.

Dakle, Zakon u odredbi člana 88. predviđa da: “Izgradnja objekata vrši se na osnovu odobrenja za izgradnju, a prema tehničkoj dokumentaciji za izgradnju objekta. Tehnička dokumentacija iz stava 1. ovog člana izrađuje se kao generalni projekat, idejni projekat, glavni projekat, izvođački projekat i projekat izvedenog objekta”. Da ovakvo rešenje ne bi bila sama proklamacija, Zakon u kaznenim odredbama, u članu 149. zaprećuje kaznom zatvora do godine dana preduzetniku koji kao izvođač radova ili odgovorno lice u pravnom licu koje je izvođač radova, pristupi izgradnji objekata bez odobrenja za gradnju ili glavnog projekta. Takođe i za fizičko lice koje kao investitor ili odgovorno lice u pravnom licu započne izgradnju objekta bez odobrenja, kazniće se još oštrijom kaznom - do tri godine zatvora. Zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju objekata se podnosi nadležnom upravnom organu u upravnom postupku. Postupak pokreće sam organ, u smislu člana 113. Zakona o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: ZUP), bilo kojom radnjom radi vođenja postupka, (član 115. stav 1. ZUP).

Vrlo je značajno i za stranke i za postupajući organ da se poštuje stvarna nadležnost za odlučivanje po podnetom zahtevu. Zakon u članu 89. stav 1. predviđa da: “Odobrenje za izgradnju objekta izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, ako ovim zakonom nije drukčije određeno”. Stavom 2. istog člana je predviđeno odstupanje od pravila stava 1. pa je povereno autonomnoj pokrajini izdavanje odobrenja za izgradnju objekata iz stava 4. istog člana koji se u celini grade na teritoriji autonomne pokrajine visokih brana i akumulacija ispunjenih vodom, jalovinom ili pepelom, nuklearnih objekata i drugih objekata koji služe za proizvodnju energije, nuklearnog goriva i sličnih objekata za proizvodnju nafte i drugo - sedamnaest tačaka ovog stava. Takođe, u stavu 3. istog člana, izdavanje odobrenja koja nisu određena u stavu 4. istog člana, povereno je opštini, odnosno gradu, odnosno Gradu Beogradu. Ovde je značajno ukazati da ukoliko se zahtev podnese nenadležnom organu on je obavezan da se oglasi stvarno nenadležnim i predmet ustupi nadležnom organu, u smislu člana 56. stav 3. i 4. ZUP-a, već prema tome na koji način je stranka podnela zahtev organu (neposredno ili poštom).

Značajan izuzetak od pravila da se odobrenje za izgradnju donosi po podnetom zahtevu, predstavlja rešenje iz člana 90. Zakona. Prema njemu, moguće je da se građenju objekta pristupi i bez prethodno pribavljenog odobrenja za gradnju, ako se objekat gradi neposredno pred nastupanje ili za vreme elementarnih nepogoda, kao i radi otklanjanja štetnih posledica od tih nepogoda, neposredno posle njihovog nastupanja, kao i u slučaju rata ili neposredne ratne opasnosti. Ukoliko investitor u roku od šest meseci, od prestanka okolnosti koje su prouzrokovale njegovu gradnju, pribavi odobrenje, objekat može ostati kao stalan.

Zakon u članu 91. u stavu 1. tačka 3. predviđa koje je dokaze stranka dužna da dostavi uz zahtev za odobrenje za izgradnju, između ostalih: “Dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, odnosno pravu korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu i rešenje iz člana 84. ovog zakona.”

Kod ocene ovog dokaza u upravnom postupku upravni organi često zanemaruju učešće i drugih lica u svojstvu stranke. U tom smislu značajno je citirati pravni stav usvojen na sednici Upravnog odeljenja Vrhovnog suda Srbije od 30.5.2005. godine koji glasi:

1.   Za izvođenje građevinskih radova od strane sukorisnika parcele, za koje je prema Zakonu o planiranju i izgradnji potrebno pribaviti odobrenje za gradnju, neophodna je saglasnost svih sukorisnika parcele, bez obzira na činjenicu da li je između sukorisnika uređen način korišćenja;

2.   Protivljenje sukorisnika parcele, koji je znao za izvođenje građevinskih radova na parceli za koje je potrebno odobrenje za gradnju, u postupku usaglašavanja bespravne gradnje drugog sukorisnika, predstavlja zloupotrebu prava i ne uživa sudsku zaštitu.

Vrlo često u postupku izdavanja odobrenja za izgradnju objekata učestvuje i lice radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa. U smislu člana 39. ZUP-a, ona ima svojstvo stranke. O tom svojstvu prvostepeni organ koji vodi postupak mora da odluči. To će najčešće biti slučaj kada se izgradnja vrši pored međne linije suseda na udaljenosti za koju sused smatra da je manja od planom predviđene. Priznavanje svojstva stranke takvom licu je od značaja za mogućnost učestvovanja u samom postupku ili radi korišćenja redovnih pravnih sredstava. U suprotnom, neučestvovanje u okončanom postupku ne omogućava licu korišćenje žalbe kao redovnog pravnog sredstva, već pod određenim uslovima, obnovu upravnog postupka kao vanrednog pravnog sredstva u tom postupku.

U presudi Vrhovnog suda Srbije (U. 771/04 od 24.11.2004. godine) rečeno je i sledeće:

Građevinska dozvola je izdata zainteresovanom licu u skladu sa odgovarajućim regulacionim planom, a pribavljena je saglasnost sukorisnika parcele, kao i saglasnost suseda sa južne strane, s obzirom da je objekat izgrađen na manje od jednog metra od njegove međe. Pravilno su upravni organi našli da investitor nije bio u obavezi da pribavi saglasnost za gradnju i od tužioca, s obzirom na udaljenost objekta, pa je pravilno odbijen zahtev tužioca da mu se u ovom postupku prizna svojstvo stranke.

Odluka po zahtevu za izgradnju objekta se donosi u formi rešenja, u vođenom upravnom postupku, sa sadržinom predviđenom u članu 94. Zakona. Rok za donošenje rešenja je 15 dana od dana podnošenja urednog zahteva, samo rešenje se donosi po pravilu, u skraćenom postupku u smislu člana 131. ZUP-a, ako je podneta uredna dokumentacija i ako se udovoljava zahtevu stranke, a u posebnom ispitnom postupku, iz člana 133. u vezi člana 9. ZUP-a, ukoliko je potrebno prethodno raspraviti neko sporno pitanje i omogućiti zainteresovanim licima da učestvuju u postupku.

Odobrenje važi dve godine od dana pravnosnažnosti rešenja s tim što zakonodavac ne traži, kao što je to bilo u ranijem zakonu, da u tom roku objekat bude pretežno izgrađen, već investitor u tom roku mora da: “otpočne sa građenjem objekta, odnosno izvođenjem radova.”

Pravna zaštita

Odredbom člana 95. Zakona je predviđena i nadležnost za odlučivanje po žalbi protiv donetih prvostepenih rešenja.

Nadležno ministarstvo odlučuje po žalbi na rešenje opštinske uprave koja je postupala u prvom stepenu. Stavom 2. ovog člana, rešavanje po žalbi protiv prvostepenog rešenja donetog za izgradnju objekta koji se gradi na teritoriji autonomne pokrajine, poverava se autonomnoj pokrajini. Gradu Beogradu poverava se rešavanje po žalbi protiv prvostepenog rešenja donetog za izgradnju i rekonstrukciju objekata do 800 m2 bruto površine i pretvaranje zajedničkih prostorija u stambeni odnosno poslovni prostor na teritoriji Grada Beograda.

Kada smo na terenu pravne zaštite povodom donetih upravnih akata iz ove oblasti, reći ćemo da ona u Zakonu nije izvedena do kraja. Morao je zakonodavac da navede da je protiv konačnih upravnih akata dozvoljeno vođenje upravnog spora radi ocene njihove zakonitosti.

Nadležnost za odlučivanje po tužbi u upravnom sporu opredeljena je već prema tome koji je organ doneo konačni upravni akt. Ukoliko je ovaj akt donelo nadležno ministarstvo, tužba se podnosi Vrhovnom sudu Srbije. Ako je konačni upravni akt doneo organ autonomne pokrajine, u ovom slučaju kao poverenu nadležnost, tužba u upravnom sporu se podnosi Okružnom sudu u Novom Sadu, prema usvojenom pravnom stavu Odeljenja za upravne sporove Vrhovnog suda Srbije. Upravne sporove po tužbi protiv rešenja nadležnog organa Grada Beograda sudi Okružni sud u Beogradu, a protiv presuda Okružnog suda u Novom Sadu i Beogradu podnosi se zahtev za vanredno preispitivanje Vrhovnom sudu Srbije, koji na taj način ujednačava upravno-sudsku praksu u ovoj oblasti.

Objekti za koje se ne izdaje odobrenje za izgradnju

Pored podnošenja zahteva investitora za izgradnju objekata, Zakon poznaje i sistem prijave. Prijava za izgradnju objekata i izvođenje radova se podnosi:

1. Kod izgradnje pomoćnih objekata, izvođenja radova na investicionom održavanju objekta i radova na uklanjanju prepreka za invalidna lica, i u tim situacijama je dovoljno podnošenje idejnog projekta;

2. Kod adaptacije i sanacije objekata - na osnovu glavnog projekta;

3. U slučaju tekućeg održavanja objekta - uz dostavljanje popisa radova.

Pored idejnog i glavnog projekta uz prijavu iz tačke 1. i 2. podnosi se i dokaz o pravu svojine odnosno pravu korišćenja objekta.

Promena namene objekta, odnosno delova objekta, bez izvođenja radova, vrši se na osnovu prijave.

Treba posebno naglasiti da navedene prijave potvrđuje organ nadležan za izdavanje odobrenja u roku od sedam dana.

Odsustvo razlikovanja postupaka po zahtevu za izgradnju objekata od postupka po prijavi za izgradnju pomoćnih objekata, našlo je primenu kroz pravni stav izražen u presudi Vrhovnog suda Srbije (U. 3463/04 od 3.2.2005. godine).

Donošenjem osporenog rešenja, tuženi organ je učinio povredu pravila postupanja iz člana 235. stav 2. ZUP-a, s obzirom da u obrazloženju osporenog rešenja nije ocenio žalbene navode prema kojima za postavljanje navedene betonske ograde nije potrebno odobrenje za gradnju, već je neophodno podneti prijavu za izvođenje radova. Zbog toga, Vrhovni sud nalazi da nisu pravilno utvrđene odlučne činjenice koje se tiču primene materijalnog prava da li se u konkretnom slučaju radi o izgradnji objekata iz člana 2. tačka 22. citiranog zakona za koju se, u smislu člana 88. istog zakona, zahteva odobrenje za gradnju, ili se radi o pomoćnom objektu iz člana 2. tačka 29. Zakona za koju je, u smislu člana 97. stav 1. i 3. istog zakona potrebna prijava za građenje uz odgovarajuću dokumentaciju. Citiranim zakonom su predviđeni posebni postupci kada se radi o izgradnji objekata iz člana 88. Zakona i kada se radi o izgradnji pomoćnih objekata iz člana 2. tačka 29. istog zakona, u koje spadaju i ograde, za koje se u smislu člana 97. stav 3. podnosi prijava za izvođenje radova.

Kakav je karakter izdate potvrde prema kojoj za izvođenje određenih radova nije potrebno odobrenje za gradnju? Smatramo da ima mesta dokazivanju u upravnom postupku da je za određene radove potrebno pribaviti odobrenje za gradnju, a ne da se podnosi prijava za gradnju. U tom pravcu, izjasnio se i Vrhovni sud Srbije u presudi (U. 668/04 od 20.1.2005. godine).

Po shvatanju Vrhovnog suda Srbije, potvrda o prijavi izvođenja radova, uz obaveštenje da nije potrebno izdavanje odobrenja za izgradnju objekta, po svojoj sadrži predstavlja upravni akt, koji se može ispitivati u upravnom postupku i čija se zakonitost može oceniti u upravnom sporu. To što je nadležni organ rešavajući na osnovu zakonom datih ovlašćenja, o određenom pravu zainteresovanog lica u ovoj upravnoj stvari, izdao potvrdu ne znači da se ne radi o upravnom aktu, jer je za određivanje karaktera upravnog akta bitna njegova pravna priroda i da sadrži sve elemente iz člana 6. Zakona o upravnim sporovima, koje navedena potvrda u bitnom sadrži, bez obzira na njeno označenje.

Zakon sadrži i odredbu člana 98. koja se odnosi na postavljanje manjih montažnih objekata na javnim površinama (kao što su kiosci, letnje bašte i pokretne tezge). Uslove za njihovo postavljanje obezbeđuje i uređuje opština, odnosno grad, odnosno Grad Beograd. U postupku koji se vodi kod organa uprave neophodno je utvrditi da li se radi o postavljanju objekta na javnoj površini ili na parceli na korišćenju određenog lica.

Odredbom člana 98. Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da postavljanje manjih montažnih objekata na javnim površinama obezbeđuje i uređuje opština, odnosno grad, odnosno Grad Beograd, a za izgradnju tehničke dokumentacije za postavljanje objekta iz stava 1. ovog člana ne primenjuju se uslovi iz ovog zakona. U spisima nema dokaza da je privremeni montažni objekat postavljen na javnoj površini na koju činjenicu tužilac ukazuje u žalbi ističući da se kiosk nalazi u njegovom dvorištu. (Vrhovni sud Srbije U. 211/04 od 16.12.2004. godine)

Upotrebna dozvola

Odobrenje za izgradnju objekta i dozvola za njegovu upotrebu (upotrebna dozvola) predstavljaju zaokruženu celinu u procesu izgradnje objekta, u pravnom i građevinskom smislu. Preko odobrenja za izgradnju investitor se uvodi u faktički proces izgradnje snabdeven zakonskim okvirom da ga niko ne ometa u toj gradnji. Izdavanjem upotrebne dozvole investitor dobija verifikaciju da je objekat izgrađen u skladu sa odgovarajućim urbanističkim planom i da je podoban za stanovanje. Ova dozvola je takođe, uslov da investitor svoje pravo vlasništva uknjiži u knjigama evidencije nepokretnosti iz čega dalje, crpi sva svojinska ovlašćenja na objektu. Zbog toga Zakon i kaže u članu 125. stav 1. da se objekat: “Može koristiti po prethodno pribavljenoj upotrebnoj dozvoli.”

Zakon izričito ne kaže, ali sadržina upotrebne dozvole i njen donosilac (organ koji je izdao i odobrenje za izgradnju) nedvosmisleno govore, da se radi o upravnom aktu iz člana 6. Zakona o upravnim sporovima. Posebno se ukazuje da se upotrebna dozvola izdaje za ceo objekat, ali i za deo objekta: “Kkoji predstavlja tehničko-tehnološku celinu i može da se kao takva samostalno koristi ili, ukoliko je za građenje tog dela objekta izdato posebno odobrenje za izgradnju”.

O razlozima za tolerisanje bespravne gradnje već smo govorili. Tome su svakako doprinosile i komunalne organizacije na način da su na objekte, koji pravno nisu postojali, dozvoljavali priključke na elektro, termo i telefonsku mrežu. Stoga, zabrana priključenja bespravno izgrađenog objekta na ove mreže, iz člana 127. Zakona, sa zaprećenom kaznom zatvora do tri godine ovlašćenim licima koja takav priključak odobre, u vezi člana 150. Zakona, krajnje uozbiljuju problem gradnje i usmeravaju ga u legalne tokove.

Nadzor nad primenom Zakona

Zaprećenost protivpravnim ponašanjima krivičnim delima, privrednim prestupima i prekršajima, krajnja su sredstva u obezbeđenju zakonitosti izgradnje objekata. Pre ovih odredbi, nalazi se poglavlje Zakona, o inspekcijskom nadzoru, koji se obavlja preko urbanističkog i građevinskog inspektora. Najbitnije je, sa gledišta upravne i upravno-sudske prakse, da svaki od inspektora postupa u okviru svoje nadležnosti. Tada je nadzor efikasan i delotvoran, jer za slučaj da se doneta rešenja poništavaju zbog nenadležnosti, pravovremenost njihovog postupanja gubi svaki smisao.

Za oba inspektora predviđena su posebna prava i dužnosti, a potom i ovlašćenja. Urbanistički inspektor, generalno rečeno, vrši kontrolu usklađenosti urbanističkih planova sa zakonom, kontroliše da li preduzeća i lica koja izrađuju urbanističke planove ispunjavaju odgovarajuće uslove i sl. Građevinski inspektor vrši kontrolu ispunjenosti uslova pravnih i fizičkih lica za obavljanje poslova vezanih za samu gradnju.

Značajnu novinu u Zakonu predstavljaju ovlašćenja građevinskog inspektora. Po ranijem Zakonu, ukoliko je bespravna gradnja preduzimana ili je objekat i završen na parceli koja je odgovarajućim planom predviđena za takvu gradnju, inspektor je prethodno morao da naloži obustavljanje radova i ostavljanje roka za usaglašavanje, pa je rušenje objekta nalagano tek za slučaj da usaglašavanje nije moguće.

Aktuelni zakon, u članu 141. stav 1. tačka 2, predviđa mogućnost ostavljanja roka za usaglašavanje izvedenih radova samo u slučaju da investitor već ima odobrenje za izgradnju, pa da je prilikom gradnje od njega odstupio. Svako drugo započinjanje izvođenja radova bez odobrenja je razlog za nalaganje rušenja bez ostavljanja roka.

Na ovaj način, došli smo do prelaznih odredbi Zakona koje se, između ostalog, tiču pravnog statusa objekata izgrađenih bez odobrenja za izgradnju pre njegovog stupanja na snagu.

Zatečena situacija na bespravno izgrađenim objektima

Kao što smo već istakli, Zakon onemogućava bilo kakvu bespravnu gradnju od njegovog stupanja na snagu (13. maj 2003. godine) pa ubuduće. Zatečena situacija sa objektima bespravno izgrađenim pre stupanja na snagu Zakona regulisana je odredbama članova 160-164.

Odredbom člana 160. Zakona predviđena je obaveza vlasnika objekata, izgrađenih ili rekonstruisanih bez odobrenja pre stupanja na snagu Zakona, da u roku od šest meseci prijave takvu gradnju radi legalizacije, a daljim odredbama su predviđena ovlašćenja upravnih organa. Ovakvo prelazno rešenje u Zakonu je prepreka bilo kakvom nalaganju rušenja objekata bespravno izgrađenih pre stupanja na snagu Zakona, bez prethodne mogućnosti njihove legalizacije po podnetim zahtevima. U tom pravcu, pogrešni su stavovi upravnih organa prema kojima je u takvim situacijama moguće nalaganje rušenja, a da bi pitanje legalizacije moglo imati značaja tek u postupku izvršenja.

Vrhovni sud Srbije je kroz donete presude (U. 3741/03 od 7.10.2004. godine) oko ovog pitanja zauzeo jasan stav:

Prvostepeno rešenje u ovoj inspekcijskoj stvari je doneto u vreme kada je stupio na snagu Zakon o planiranju i izgradnji koji u prelaznoj odredbi člana 160. predviđa obavezu vlasnika izgrađenog odnosno rekonstruisanog objekta da u roku od šest meseci od stupanja na snagu Zakona prijavi objekat čije je građenje odnosno rekonstrukcija završena bez građevinske dozvole. Daljim odredbama člana 161-163. istog zakona predviđene su obaveze stranke i organa kome je predata dokumentacija za legalizaciju bespravno izgrađenih objekata.

Kod napred utvrđenih činjenica, prema stavu Vrhovnog suda Srbije, nije imalo mesta nalaganju rušenja objekta koji je tužilac izgradio, a koje je rušenje naloženo u smislu člana 141. stav 1. tačka 1. citiranog zakona, obzirom da se ova odredba odnosi na buduću bespravnu gradnju u odnosu na stupanje na snagu Zakona, a ne na objekte čija je gradnja završena do stupanja na snagu Zakona, za koje je citiranim odredbama predviđena mogućnost legalizacije.

Izloženi osvrt na sadržinu Zakona nužno nameće

ZAKLJUČAK

1. Donošenjem Zakona o planiranju i izgradnji u delu koji se odnosi na građenje, oblast izgradnje objekata je uređena na potpun i sistematičan način.

2. Prelazna rešenja iz Zakona omogućavaju da se za ubuduće prekine sa građenjem objekata bez pribavljanja odobrenja za izgradnju na koji način se u ovoj oblasti približavamo rešenjima civilizovanih zemalja.

3. Obaveza je države da, primenjujući legalistički princip u oblasti građenja, odgovarajućim merama fiskalne i monetarne politike posebno omogućavanjem povoljnih kredita za stambenu izgradnju, sa svoje strane, stvori ambijent koji ne bi podsticao bespravnu gradnju.