INSPEKCIJSKI NADZOR U OBLASTI RADNIH ODNOSA 

Radovan Bezbradica,
savetnik Ustavnog suda Srbije

I - UVODNE NAPOMENE

Inspekcijski nadzor, pored upravnog nadzora nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih organizacija i upravnog nadzora nad zakonitošću akata navedenih poslodavaca kada oni na osnovu zakona rešavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i drugih pravnih lica, predstavlja jedan od oblika ostvarivanja upravno-nadzorne funkcije organa uprave. Upravno-nadzorna funkcija koju organi uprave ostvaruju preko inspekcije rada (inspekcijski nadzor) može se posmatrati kroz obavljanje tog nadzora nad primenom propisa iz oblasti rada (zakona, kolektivnih ugovora, opštih akata, ugovora o radu i drugih propisa kojima se uređuju prava, obaveze i odgovornosti poslodavca i zaposlenih), ali i kroz ostvarivanje upravne zaštite prava zaposlenih kao jednog od oblika zaštite prava zaposlenih izvan zaštite kod poslodavca. Oba aspekta delovanja inspekcije rada obrađena su u ovom radu. Takođe, ovaj rad obrađuje inspekcijski nadzor sa aspekta pozitivnih propisa Republike Srbije, kao i inspekcijski nadzor u oblasti radnih odnosa, izuzev nadzora koji u ovoj oblasti obavlja upravna inspekcija u organima državne uprave, te organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave.

U Republici Srbiji pozitivno-pravni režim inspekcijskog nadzora konstituisan je Zakonom o državnoj upravi (“Službeni glasnik RS”, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93 i 48/94) i Zakonom o radu (“Službeni glasnik RS”, br. 24/2005), a postupak nadzora obavlja se u skladu sa odgovarajućim odredbama pomenutih zakona i odredbama Zakona o opštem upravnom postupku (“Službeni glasnik SRJ”, br. 33/97 i 31/2001).

II - POJAM UPRAVNOG NADZORA I PRAVNI POLOŽAJ INSPEKCIJE RADA

Jedan od eksternih oblika zaštite prava zaposlenih, prema pozitivnom radnom zakonodavstvu, jeste i zaštita koju ostvaruju inspekcijski organi. Inspekcijski organi su upravni organi pa se i zaštita koju oni pružaju naziva upravna zaštita, a ona se ostvaruje kroz obavljanje poslova inspekcijskog nadzora, kao jednog od oblika upravnog nadzora. Kao i svaki oblik pravnog nadzora, tako se i upravni nadzor obavlja primenom upravnih ovlašćenja (upravne vlasti). Osnovna karakteristika nadzora je sistematsko posmatranje i ocenjivanje rada drugog subjekta, na osnovu unapred utvrđenih merila, uz mogućnost da aktivni subjekt utiče na rad pasivnog subjekta.

Prema našem pozitivnom zakonodavstvu (član 11. Zakona o državnoj upravi)., upravni nadzor je nadzor koji obavljaju organi uprave nad zakonitošću rada i akata preduzeća, ustanova i drugih organizacija, te inspekcijski nadzor. Dakle, inspekcijski nadzor se pojavljuje kao poseban, specifičan i specijalizovani oblik upravnog nadzora nad neautoritativnim aktivnostima određenih subjekata.

Upravni nadzor, pa tako i sam inspekcijski nadzor kao jedan od njegovih oblika, može se odrediti u formalnom smislu kao nadzor koji realizuje uprava, polazeći od toga ko obavlja upravni nadzor, odnosno, može se odrediti u materijalnom smislu kao nadzor putem upravnih ovlašćenja bez obzira na subjekt koji ga obavlja, polazeći od dobijenih ovlašćenja.

Sam nadzor je specifičan odnos između dva subjekta od kojih jedan predstavlja aktivnu, a drugi pasivnu stranu. Specifičnost ovog oblika nadzora je i u tome što ga ne mogu obavljati svi subjekti, jer je inspekcijski nadzor isključiva i izvorna funkcija uprave koju ne mogu zameniti nedržavni subjekti, ali ni svi državni organi. Takođe, inspekcijski nadzor karakteriše postojanje posebnih metoda rada te činjenica da su subjekti koji obavljaju nadzor snabdeveni posebnim ovlašćenjima autoritativnog karaktera koji im obezbeđuju nesmetani nadzor, preduzimanje odgovarajućih mera na otklanjanju utvrđenih povreda propisa i nametanju određenih sankcija. Specifičnosti inspekcijskog nadzora po svojoj sadržini mogu biti preventivne, korektivne i represivne prirode.

Poslovi koji čine delatnost inspekcijskog nadzora, kako je već rečeno, izvorno su državnog karaktera i realizuju se preko organa državne uprave (ministarstva).

Inspekcijskim nadzorom ministarstva ostvaruju neposredan uvid u poslovanje i postupanje preduzeća, ustanova i građana u pogledu poštovanja zakona i drugih propisa i opštih akata, izriču upravne mere i preduzimaju druge radnje za koje su ovlašćeni zakonom.

Inspekcijski nadzor, kao jedan od oblika upravno-nadzorne funkcije organa državne uprave, a u okviru njega i nadzor u oblasti rada, uređuje se propisima o državnoj upravi, u okviru kojih posebno mesto imaju odredbe o inspekcijskom nadzoru, te propisima radnog zakonodavstva. Sastavni deo domaćeg zakonodavstva i izvor nadležnosti inspekcije rada, čini i Konvencija MOR-a broj 81 o inspekciji rada, s obzirom da je tu Konvenciju naša zemlja ratifikovala.

Pravni položaj inspekcije Zakon o državnoj upravi utvrđuje organizaciono i funkcionalno jedinstveno za sve inspekcije, a materijalnim propisima posebno za svaku od postojećih inspekcija. Poslove inspekcijskog nadzora obavljaju u pravilu ministarstva, a izuzetno, pojedine poslove inspekcijskog nadzora organi opština, gradova, grada Beograda i autonomnih pokrajina i to samo kada su im ti poslovi zakonom povereni.

Kada je u pitanju inspekcijski nadzor u oblasti radnih odnosa, pravni položaj inspekcije rada i njena nadležnost utvrđeni su i odredbama Zakona o radu (u daljem tekstu: ZOR). Za inspekcijski nadzor u oblasti radnih odnosa nadležno je Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike Republike Srbije i ono te poslove obavlja preko inspektora rada. U Ministarstvu se inspekcijski poslovi organizaciono i funkcionalno obavljaju u okviru Sektora inspekcije rada, kao jedne od više organizacionih jedinica Ministarstva.

Delokrug rada Sektora inspekcije rada utvrđen je Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike. Sektor inspekcije rada organizaciono je podeljen na odeljenja, odseke i grupe, sve u zavisnosti od broja inspektora koji rade u pojedinoj organizacionoj jedinici. Sektorom rukovodi pomoćnik ministra, odeljenjem načelnik, odsekom šef, a grupom rukovodilac grupe. Izvan sedišta Ministarstva nalaze se organizacione jedinice dislocirane po okruzima i gradu Beogradu. Inače, po žalbi protiv prvostepenog rešenja inspektora odlučuje ministar, odnosno drugi funkcioner Ministarstva po pisanom ovlašćenju ministra.

III OVLAŠĆENJA I DUŽNOSTI INSPEKCIJE (INSPEKTORA) RADA

Značajno pitanje u sagledavanju uloge i delovanja inspekcije rada predstavljaju njena ovlašćenja i dužnosti. Ova pitanja su prvenstveno uređena Zakonom o državnoj upravi i, u nešto manjoj meri, Zakonom o radu.

Analizirajući odredbe pomenutih propisa, inspektor rada ima pravo i dužnosti, dakle ovlašćenja da u obavljanju inspekcijskog nadzora:

1) pregleda opšte i pojedinačne akte, evidencije i drugu dokumentaciju;

2) sasluša i uzima izjave od odgovornih i zainteresovanih lica;

3) pregleda poslovne prostorije, objekte i sl.;

4) uzima u postupak prijave građana, zahteve zaposlenih, drugih fizičkih i pravnih lica;

5) nalaže rešenjem izvršenje mera i radnji u cilju otklanjanja utvrđenih povreda zakona;

6) izriče mandatnu kaznu;

7) podnosi prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo ili privredni prestup i podnosi zahtev za pokretanje prekršajnog postupka;

8) privremeno zabrani obavljanje delatnosti poslodavcu;

9) obaveštava drugi organ ako postoje razlozi za preduzimanje mera za koje je taj organ nadležan;

10) pokreće inicijativu kod ovlašćenog organa za obustavljanje od izvršenja, odnosno za poništavanje ili ukidanje propisa ili drugog opšteg akta organa ili organizacije ako nisu u skladu sa Ustavom i zakonom;

11) rešenjem odloži, pod određenim uslovima, izvršenje konačne odluke nadležnog organa poslodavca do donošenja pravnosnažne odluke suda, kada je očigledno povređeno pravo zaposlenog;

12)preduzima druge mere i radnje za koje je zakonom i drugim propisima ovlašćen.

Polazeći od navedenog, ovlašćenja i dužnosti inspektora rada mogu se posmatrati uglavnom kroz tri osnovne funkcije:

1) funkciju nadzora kao zaštite formalne zakonitosti u okviru upravnog nadzora;

2) upravnu funkciju koju karakteriše primena autoritativnih ovlašćenja donošenjem pojedinih upravnih akata i

3) ostale funkcije koje se ogledaju kroz preduzimanje određenih inicijativa, ukazivanje i pokretanje postupaka kod drugih organa.

U izvršenju svojih ovlašćenja i dužnosti, inspekcija (inspektor) rada deluje u dva pravca: prema poslodavcu, ukazivanjem na povredu propisa, odnosno povredu prava zaposlenog, nalaganjem rešenjem otklanjanja utvrđene povrede zakona, odlaganjem izvršenja odluka poslodavca u slučaju očigledne povrede prava zaposlenog i slično, i prema drugim, eksternim subjektima, podnošenjem prijave za učinjeno krivično delo, podnošenjem zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, i slično.

Polazeći od karaktera i dejstva inspekcijskog nadzora, rad ovlašćene inspekcije (inspektora) rada može biti preventivnog i represivnog karaktera. Preventivna ovlašćenja ostvaruju se kroz odgovarajuće inicijative, predloge, ukazivanja, upozorenja i slične mere preduzete od inspekcije kojima se ne odlučuje meritorno, jer je to odlučivanje u nadležnosti drugih organa, ali se pomenutim merama i aktivnostima tome kvalitetno doprinosi. Represivna ovlašćenja inspekcije se ogledaju u autoritativnom inspekcijskom nadzoru donošenjem pojedinih upravnih akata kojima se naređuje, zabranjuje, kažnjava, kao i obavljanjem drugih upravnih radnji, a kojima inspekcija neposredno primenjuje represivne mere ili kod drugih organa pokreće, odnosno inicira postupak u kome se odlučuje o primeni represivnih mera prema poslodavcu.

1. Pregledi, inicijative i ukazivanja

Inspektor je dužan da preduzima i predlaže preventivne mere i akcije u cilju sprečavanja povreda zakona i drugih propisa.

Pregledi, inicijative, ukazivanja i neki drugi oblici delovanja inspekcije rada (inspektora) predstavljaju ovlašćenja preventivnog karaktera.

Radi utvrđivanja stanja u sferi primene propisa iz oblasti radnih odnosa, odnosno uvida u to da li se i u kojoj meri primenjuju ti propisi i ostvaruju prava zaposlenih iz radnog odnosa, inspektor rada ima pravo i dužnost da u obavljanju inspekcijskog nadzora pregleda opšta akta i kolektivne ugovore, evidencije i dokumentaciju u vezi sa ostvarivanjem prava iz radnog odnosa, da pregleda poslovne prostorije i objekte, pribavlja sva potrebna obaveštenja i podatke u vezi sa primenom propisa iz oblasti radnih odnosa, bilo neposrednim uvidom ili uzimanjem izjava od odgovarajućih lica poslodavca, zaposlenih, lica zatečenih na radu i drugih lica, da zahteva stavljanje na uvid određenih podataka, materijala i dokumenata koji su mu potrebni za obavljanje nadzora, kao i da zahteva od poslodavca da omogući nesmetani inspekcijski nadzor i pružanje odgovarajuće pomoći koja je u funkciji nadzora.

Ako u toku inspekcijskog nadzora dođe do saznanja da opšti akt organa ili organizacije nije u saglasnosti sa zakonom ili drugim propisom, odnosno da se njime krše propisi iz oblasti radnih odnosa ili povređuju prava zaposlenih, inspektor će ukazati na to organu ili organizaciji koji je taj akt doneo i predložiti da se utvrđene nezakonitosti, odnosno nepravilnosti, otklone najduže u roku od 60 dana. Ako organ ili organizacija ne postupi po predlogu inspektora u ostavljenom roku, inspektor o tome obaveštava organ nadležan za preduzimanje mera protiv akata koji nisu u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisima. Inspektor može pokrenuti inicijativu kod ovlašćenog organa za obustavljanje izvršenja, odnosno za poništavanje ili ukidanje propisa ili drugog opšteg akta preduzeća, ustanove i druge organizacije, ako nisu u skladu sa Ustavom i zakonom.

U okviru preventivne delatnosti, inspektor rada treba i da pruža pomoć u sprovođenju propisa, da davanjem odgovarajućih informacija sredstvima javnog informisanja, izdavanjem službenih publikacija i obezbeđivanjem uslova za nesmetano obaveštavanje javnosti, ukazuje na obavezu i značaj pridržavanja propisa, odnosno na posledice nepridržavanja propisa, da podstiče različite oblike saradnje sa ovlašćenim licima poslodavca u svrhe pravilne primene propisa, da preduzima i druge mere i aktivnosti u cilju preventivnog delovanja.

2. Nalog za otklanjanje utvrđene povrede zakona, odnosno drugog propisa

Posebno ovlašćenje represivnog karaktera za kojim u postupku vršenja inspekcijskog nadzora inspektor rada vrlo često poseže, kad se za to steknu uslovi, jeste ovlašćenje da rešenjem naloži izvršenje odgovarajućih mera i radnji uz određivanje za to potrebnog roka. Ovo ovlašćenje inspektor rada koristi uvek kada utvrdi povrede zakona, opštih akata, ugovora o radu, kao i podzakonskih akata. U tom slučaju inspektor rada je ovlašćen da rešenjem naloži poslodavcu, odnosno direktoru, da u određenom roku otkloni utvrđene povrede. Nalog za otklanjanje utvrđene povrede propisa donosi se u obliku rešenja, po pravilu u pisanoj formi, a samo izuzetno, ukoliko je to predviđeno posebnim propisima ili su ispunjeni uslovi iz Zakona o opštem upravnom postupku, može se doneti i u usmenoj formi. Ovo rešenje ima karakter akta u upravnom postupku koji se na osnovu utvrđenih činjenica donosi u skladu sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku. Protiv ovog rešenja može se izjaviti žalba ministru rada, zapošljavanja i socijalne politike Republike Srbije, u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja.

Pošto se ovlašćenje da se rešenjem naloži otklanjanje utvrđenih povreda propisa, uvek koristi u postupcima pokrenutim po službenoj dužnosti, taksa na žalbu se ne plaća.

Izjavljena žalba zadržava izvršenje rešenja, dakle, ima suspenzivno dejstvo sve dok se rešenje doneto po žalbi ne dostavi poslodavcu.

Rešenje inspektora rada doneto u prvom stepenu postaje konačno po isteku roka za žalbu, ako žalba nije podneta, odnosno dostavljanjem drugostepenog rešenja kojim se žalba odbacuje ili odbija. Drugostepeno rešenje kojim je izmenjeno prvostepeno rešenje postaje konačno kada se dostavi stranci. U navedenim slučajevima rešenje postaje konačno, ali ne i pravosnažno i protiv njega se može voditi upravni spor pred Vrhovnim sudom Srbije. Upravni spor se pokreće tužbom u roku od 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta (rešenja) stranci koja podnosi tužbu. Upravni spor, u konkretnom slučaju, može se pokrenuti samo protiv upravnog akta koji je donesen u drugom stepenu.

Rok za izvršenje naloga iz rešenja određuje inspektor rada, imajući u vidu sve okolnosti konkretnog slučaja, s tim što se ovako određen rok može produžiti na molbu poslodavca podnesenu pre isteka roka, ako postoje opravdani  razlozi za  produženje. Rok izvršenje naloga počinje da teče od dostavljanja rešenja poslodavcu.

U slučaju da poslodavac ne postupi po rešenju inspektora rada čini prekršaj kažnjiv po zakonu novčanom kaznom od 600.000 do 1.000.000 dinara za poslodavca sa svojstvom pravnog lica, od 30.000 do 50.000 dinara odgovorno lice u pravnom licu i novčanom kaznom od 300.000 do 500.000 dinara - preduzetnik. Istovremeno, pristupa se prinudnom izvršenju rešenja u skladu sa odgovarajućim odredbama ZUP-a.

Poslodavac se istim rešenjem kojim se nalaže otklanjanje utvrđene povrede propisa, obavezuje da, u skladu sa zakonom, najkasnije u roku od 15 dana od dana isteka roka za otklanjanje utvrđene povrede, obavesti inspekciju rada o izvršenju rešenja. Ovaj rok je direktivan i njegovo propuštanje predstavlja prekršaj kažnjiv na način već opisan u slučaju da poslodavac ne postupi po rešenju inspektora.

Rešenjem kojim se nalaže otklanjanje utvrđene povrede propisa u određenom roku, inspektor rada ne može meritorno odlučivati o radno-pravnom statusu zaposlenog, bez obzira na činjenicu da li je zaposleni povredom propisa iz oblasti radnog prava stavljen u povoljniji ili nepovoljniji položaj, odnosno da li je povredom propisa zaposlenom povređeno neko pravo iz radnog odnosa ili mu je dato više prava nego što mu po propisima pripada. Naime, inspektor rada ima samo dužnost da poslodavcu naloži otklanjanje utvrđenih povreda propisa u određenom roku, a nadležni organ poslodavca, postupajući po rešenju inspektora rada, meritorno odlučuje u skladu sa naloženom obavezom.

Upravo u navedenom se, razlikuje uloga inspekcije rada u obavljanju nadzora nad primenom propisa od uloge suda u zaštiti prava zaposlenog. Jasno je da se radi o dva sasvim različita postupka sa različitim smislom postojanja i ciljem koji se njihovim vođenjem postiže. Treba reći da se radi o inspekcijskom nadzoru koji se pokreće po službenoj dužnosti bez obzira na način saznanja za povredu propisa i da se rešenjem kojim se nalaže otklanjanje utvrđene povrede propisa meritorno ne odlučuje, kao i da se rešenje donosi bez obzira u koji radno-pravni status se zaposleni dovodi povredom propisa. Koristeći ovo ovlašćenje, inspektor rada postupa prvenstveno u funkciji zaštite interesa države koji se ogleda u potrebi doslednog poštovanja propisa od subjekata na koje se taj propis odnosi, bez obzira na činjenicu što je ovaj interes države i zaposlenog najčešće podudaran.

Kada je u pitanju postupak koji se vodi pred sudom, treba reći da se takav postupak ne može pokrenuti po službenoj dužnosti, već isključivo tužbom zaposlenog. Takođe, u ovom postupku sud odlučuje o zaštiti pojedinačnog prava zaposlenog i upušta se u suštinu stvari, dakle, meritorno odlučuje.

3. Podnošenje prijave i zahteva za pokretanje određenih postupaka

Povreda propisa ponekad može predstavljati krivično delo, privredni prestup, prekršaj ili povredu radne dužnosti.

Ako inspektor rada oceni da je povredom propisa nad čijom primenom obavlja nadzor, učinjeno krivično delo ili povreda radne dužnosti, dužan je da bez odlaganja podnese prijavu za učinjeno krivično delo i zahtev za utvrđivanje odgovornosti zbog povrede radne dužnosti.

Organ ili organizacija kojoj je podnet zahtev za pokretanje postupka za utvrđivanje odgovornosti zbog povreda radne dužnosti, dužan je da o ishodu postupka obavesti inspektora.

Propisima iz oblasti radnog prava nisu utvrđene povrede tih propisa koje imaju obeležja privrednog prestupa, pa inspektor rada nema mogućnost da podnosi prijavu za privredni prestup.

Ako u toku nadzora utvrdi da je poslodavac, odnosno direktor, povredom propisa iz oblasti radnih odnosa učinio prekršaj, inspektor rada podneće zahtev za pokretanje prekršajnog postupka.

Zahtev za pokretanje prekršajnog postupka podnosi se protiv lica koja su odgovorna za prekršaj, a to su poslodavac sa svojstvom pravnog lica, direktor, odnosno drugo odgovorno lice kod tog poslodavca i poslodavac koji nema svojstvo pravnog lica (preduzetnik).

Zahtev se podnosi mesno nadležnom opštinskom organu za prekršaje koji vodi prekršajni postupak u prvom stepenu. Po prijemu zahteva, nadležni prvostepeni organ za prekršaje ispituje da li postoje uslovi za pokretanje prekršajnog postupka. Ako sudija za prekršaje ne odbaci zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, donosi zaključak kojim se prekršajni postupak pokreće. Taj zaključak se ne dostavlja inspektoru rada kao podnosiocu zahteva, ali mu se dostavlja rešenje kojim se zahtev odbacuje kada prvostepeni organ za prekršaje utvrdi da ne postoje uslovi za pokretanje prekršajnog postupka.

Protiv rešenja organa za prekršaje, inspektor rada koji je podneo zahtev za pokretanje prekršajnog postupka može izjaviti žalbu. Žalba se podnosi nadležnom veću za prekršaje kao drugostepenom prekršajnom organu. Da bi se inspektor rada mogao koristiti pravom na žalbu, nadležni prekršajni organ je dužan da mu dostavi rešenje doneto povodom njegovog zahteva.

I ovlašćenje inspektora rada na podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka represivnog je karaktera, ali je to ovlašćenje koje inspektor ne može koristiti da sam meritorno odlučuje o primeni represije, već samo da kod eksternih subjekata pokrene, odnosno inicira pokretanje postupka u kome će se utvrditi eventualna odgovornost i odlučiti o primeni represivnih mera.

Inače, ZOR utvrđuje više prekršaja usled čijeg postojanja inspektor rada ima obavezu da podnese zahtev za pokretanje prekršajnog postupka. Tako je utvrđeno (član 273. Zakona o radu) da će se novčanom kaznom od 800.000 do 1.000.000 dinara kazniti za prekršaj poslodavac sa svojstvom pravnog lica: 1) ako prekrši zabranu diskriminacije u smislu ovog zakona (čl. 18-21); 2) ako sa licem koje radi nije zaključio ugovor o radu ili drugi ugovor u smislu ovog zakona (član 33. i čl. 197-202); 3) ako zaposlenom nije dostavio fotokopiju prijave na obavezno socijalno osiguranje (član 35); 4) ako nije isplatio zaradu, odnosno minimalnu zaradu (čl. 104. i 111); 5) ako nije isplatio zaradu u novcu, osim u slučaju iz člana 45. ovog zakona (član 110); 6) ako nije doneo program rešavanja viška zaposlenih (član 153); 7) ako zaposlenom otkaže ugovor o radu suprotno odredbama ovog zakona (čl. 179-181. i čl. 187. i 188); 8) ako do dana prestanka radnog odnosa zaposlenom ne izvrši isplatu svih dospelih zarada, naknada zarada i drugih primanja (član 186); 9) ako ne postupi po rešenju inspektora rada u skladu sa odredbama ovog zakona (član 271); 10) ako sprečava inspektora rada u vršenju inspekcijskog nadzora, odnosno na drugi način onemogućava vršenje inspekcijskog nadzora.

Novčanom kaznom od 400.000 do 500.000 dinara za prethodno navedene prekršaje kazniće se i preduzetnik, a novčanom kaznom od 40.000 do 50.000 dinara odgovorno lice u pravnom licu.

Nadležni prekršajni organ ovlašćen je da poslodavcu izrekne, pored novčane kazne za neki od prethodno navedenih prekršaja, i zaštitnu meru zabrane vršenja delatnosti, ali samo ukoliko utvrdi da je izvršenjem nekog od prethodno navedenih prekršaja naneta materijalna šteta zaposlenom ili drugom fizičkom ili pravnom licu, s tim da izricanje ove zaštitne mere nije obaveno, već fakultativno

Nadalje, utvrđeno je (član 274. Zakona o radu) da će se novčanom kaznom od 600.000 do 1.000.000 dinara kazniti za prekršaj poslodavac sa svojstvom pravnog lica: 1) ako pozove na odgovornost predstavnika zaposlenih koji postupa u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 13); 2) ako zasnuje radni odnos sa licem mlađim od 18 godina života suprotno odredbama ovog zakona (član 25); 3) ako nije registrovao ugovor o radu kod nadležnog organa lokalne samouprave u skladu sa odredbama ovog zakona (član 46); 4) ako zaposlenom odredi prekovremeni rad suprotno odredbama ovog zakona (član 53); 5) ako je izvršio preraspodelu radnog vremena suprotno odredbama ovog zakona (čl. 57, 59. i 60); 6) ako zaposlenom koji radi noću ne obezbedi obavljanje poslova u toku dana suprotno odredbama ovog zakona (član 62); 7) ako zaposlenom koji radi u smenama ne obezbedi izmenu suprotno odredbama ovog zakona (član 63); 8) ako zaposlenom mlađem od 18 godina života odredi da radi suprotno odredbama ovog zakona (čl. 84, 87. i 88); 9) ako zaposlenom između navršene 18. i 21. godine života odredi da radi suprotno odredbama ovog zakona (član 85); 10) ako ne obezbedi zaštitu materinstva, kao i prava po osnovu nege deteta i posebne nege deteta ili druge osobe u skladu sa odredbama ovog zakona (čl. 89-100); 11) ako zaposlenom ne isplati naknadu zarade, naknadu troškova, odnosno drugo primanje u skladu sa odredbama ovog zakona (čl. 114-120); 12) ako zaposlenom ne dostavi obračun zarade u skladu sa odredbama ovog zakona (član 121); 13) ako ne vodi mesečnu evidenciju o zaradi i naknadi zarade u skladu sa odredbama ovog zakona (član 122); 14) ako zaposlenom uskrati prava iz radnog odnosa suprotno odredbama ovog zakona (član 147); 15) ako donese odluku o udaljenju zaposlenog suprotno odredbama ovog zakona ili ako zaposlenog udalji sa rada duže od roka propisanog ovim zakonom (čl. 165-170); 16) ako zaposlenom ponudi zaključivanje aneksa ugovora suprotno odredbama ovog zakona (čl. 171-174); 17) ako odluči o pojedinačnom pravu, obavezi ili odgovornosti zaposlenog a ne donese rešenje ili ga ne dostavi zaposlenom u skladu sa odredbama ovog zakona (član 193.); 18) ako ne postupi po rešenju inspektora rada u skladu sa odredbama ovog zakona (član 269).

Novčanom kaznom od 300.000 do 500.000 dinara za prethodno navedene prekršaje kazniće se preduzetnik, a novčanom kaznom od 30.000 do 50.000 dinara odgovorno lice u pravnom licu.

Zakon utvrđuje (član 275. Zakona o radu) i da će se novčanom kaznom od 400.000 do 600.000 dinara kazniti za prekršaj poslodavac sa svojstvom pravnog lica: 1) ako zaposlenom uskrati pravo na godišnji odmor (član 68. i član 75. stav 3); 2) ako zaposlenom koji je ostvario pravo na mirovanje radnog odnosa uskrati pravo da se vrati na rad (član 79);  ako zaposlenom ne obezbedi obavljanje poslova prema preostaloj radnoj spsobnosti, odnosno drugog odgovarajućeg posla (član 101).

Novčanom kaznom od 100.000 do 300.000 dinara za prethodno navedene prekršaje kazniće se preduzetnik, a novčanom kaznom od 20.000 do 40.000 dinara odgovorno lice u pravnom licu.

4. Odlaganje izvršenja odluke

Odlaganje izvršenja odluke nadležnog organa poslodavca o pravu, obavezi ili odgovornosti zaposlenog zauzima posebno mesto u paleti ovlašćenja inspektora rada i ima izuzetan značaj kada je u pitanju zaštita prava zaposlenih.

Inspektor rada je zakonom ovlašćen da može svojim rešenjem odložiti izvršenje rešenja poslodavca o otkazu ugovora o radu zaposlenog.

Kada on to može učiniti? Inspektor rada to može učiniti kada su kumulativno ispunjeni sledeći uslovi:

a) da postoji rešenje nadležnog organa poslodavca kojom je odlučeno o otkazu ugovora o radu zaposlenog;

b) da je rešenjem očigledno povređeno pravo zaposlenog;

c) da je zaposleni protiv te odluke poveo radni spor; i

d) da je zaposleni inspekciji rada podneo zahtev za odlaganje izvršenja rešenja.

Navedeni uslovi su oni formalno-pravni uslovi koji moraju biti, i to kumulativno, ispunjeni da bi se inspektor rada mogao upustiti u obavljanje nadzora i da bi mogao doneti rešenje o odlaganju izvršenja konačne odluke.

Inspektor rada može odložiti izvršenje samo rešenja kojim je odlučeno o otkazu ugovora o radu, ne i rešenja kojim je odlučeno o nekom drugom pravu, obavezi ili odgovornosti zaposlenog.

Da bi izvršenje rešenja nadležnog organa poslodavca moglo biti odloženo, nužno je utvrditi i da je tim rešenjem očigledno povređeno pravo zaposlenog. Bez povrede prava, i to očigledne, nema ni odlaganja. Kada postoji očigledna povreda prava, inspektor rada procenjuje u svakom konkretnom slučaju na osnovu svog subjektivnog uverenja i diskrecionog prava, ali tako da stekne uverenje da se radi o očiglednoj povredi prava, dakle, gruboj povredi koja ne ostavlja sumnju da je povređen propis i da bi neodlaganje izvršenja konačnog rešenja moglo otežati ili onemogućiti brzu restauraciju povređenog prava zaposlenog.

Pojam “očigledno povređeno pravo” predstavlja svojevrstan pravni standard koji je, istovremeno, objektivna okolnost, ali i subjektivno uverenje inspektora rada da je, u skladu s objektivnim pravom, učinjena očigledna povreda prava zaposlenog.

Postojanje radnog spora pokrenutog radi poništenja rešenja o otkazu ugovora o radu za koji se traži odlaganje izvršenja, je jedan od preduslova za odlaganje. Radni spor se pokreće tužbom. Zaposleni koji traži odlaganje izvršenja rešenja, mora uz zahtev dostaviti tužbu kojom je pokrenuo taj spor, uz napomenu da mora imati dokaz da je tužba predata ili poslata nadležnom sudu.

Zahtev zaposlenog za odlaganje izvršenja rešenja je poslednji od niza navedenih uslova. Inspektor rada može odlučivati o odlaganju izvršenja rešenja samo na zahtev zaposlenog koji se podnosi u pisanoj formi ili usmeno na zapisnik. Bez zahteva zaposlenog, postupak odlaganja ne može biti pokrenut, jer takva vrsta postupka podrazumeva da se on pokreće povodom zahteva stranke (zaposlenog), a ne po službenoj dužnosti. Zaposleni može podneti zahtev za odlaganje izvršenja rešenja o otkazu ugovora o radu u roku od 30 dana od dana pokretanja radnog spora. Navedeni rok je prekluzivni, što znači da propuštanjem tog roka zaposleni gubi pravo na ovu vrstu zaštite.

Kada se svi napred navedeni uslovi kumulativno ispune, inspektor rada donosi rešenje o odlaganju izvršenja rešenja poslodavca do donošenja pravosnažne odluke suda. Iz navedenog je vidljivo da rešenje inspektora rada o odlaganju izvršenja rešenja poslodavca kojim je očigledno povređeno pravo zaposlenog, ima vremenski ograničeno dejstvo do pravosnažnosti sudske odluke u radnom sporu, odnosno, to rešenje je privremenog karaktera i ima smisao i dejstvo privremene mere. Ako sud svojom meritornom odlukom usvoji tužbeni zahtev zaposlenog, rešenje inspektora rada o odlaganju izvršenja dobija svoj puni smisao i pravno opravdanje, istovremeno obezbeđujući pravni kontinuitet u ostvarivanju prava i obaveza zaposlenog, te sprečavajući štetne posledice koje bi proistekle iz odluke poslodavca. Odlaganjem izvršenja odluke zaposlenom se pruža brza i efikasna pomoć, jer postupak pred sudom traje višestruko duže.

Ukoliko sud svojom odlukom odbije tužbeni zahtev zaposlenog, rešenje inspektora rada o odlaganju izvršenja rešenja poslodavca prestaje da pravno deluje momentom pravosnažnosti sudske odluke o predmetu spora.

Ukoliko inspektor rada, po sprovedenom upravnom postupku, utvrdi da rešenjem poslodavca o otkazu ugovora o radu nije očigledno povređeno pravo zaposlenom, rešenjem će odbiti zahtev zaposlenog za odlaganjem izvršenja rešenja.

Na kraju, moguća je i situacija da zahtev za odlaganje izvršenja rešenja do pravosnažnosti odluke suda sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po zahtevu ili da isti nije razumljiv ili potpun (npr. nije priložen dokaz da je pokrenut radni spor). U tom slučaju, inspektor rada će učiniti sve što treba da se nedostaci otklone i odrediće podnosiocu zahteva rok u kom je on dužan da to učini. To se može saopštiti podnosiocu telefonom ili usmeno ako se podnosilac zatekne kod inspektora rada koji saopštava da zahtev sadrži nedostatak. O učinjenom saopštenju inspektor rada će staviti zabelešku na spisu.

Ako podnosilac zahteva otkloni nedostatak u određenom roku, smatraće se da je zahtev bio od početka uredan. Ako podnosilac ne otkloni nedostatke u određenom roku, pa se usled toga ne može postupati po podnesku, inspektor rada će zaključkom odbaciti takav zahtev. Na ovu posledicu podnosilac će se naročito upozoriti u pozivu za ispravku zahteva. Protiv tog zaključka dozvoljena je posebna žalba.

Dakle, upravni postupak pokrenut povodom zahteva zaposlenog za odlaganje izvršenja rešenja poslodavca do pravosnažnosti sudske odluke može se okončati rešenjem ili zaključkom. U prvom slučaju, inspektor rada meritorno odlučuje o zahtevu i može ga usvojiti (dakle, odložiti izvršenje rešenja), ukoliko je zahtev osnovan, ili ga odbiti, ukoliko zahtev nije osnovan. U drugom slučaju, inspektor rada ne odlučuje meritorno već zbog procesnih nedostataka odbacuje zahtev.

Kada o zahtevu odlučuje rešenjem, inspektor rada ga mora doneti što pre, a najkasnije u roku od 15 dana računajući od dana podnošenja zahteva, s obzirom da zbog očigledne povrede prava zaposlenog nije potrebno provoditi poseban ispitni postupak.

Protiv zaključka i rešenja inspektora rada donetog u prvom stepenu, nezadovoljna stranka ima pravo žalbe u roku od osam dana od dana dostavljanja zaključka, odnosno rešenja. Žalba se podnosi ministru za rad, zapošljavanje i socijalnu politiku koji je rešava u drugom stepenu, a neposredno predaje ili šalje poštom organu koji je doneo prvostepeni akt.

Žalba na rešenje u ovoj vrsti upravnog postupka, kao izuzetak od pravila, nema suspenzivno dejstvo, odnosno žalba ne odlaže izvršenje rešenja pa je ono odmah izvršno. Ovakvo rešenje crpi svoju logiku iz činjenice da bi suprotno rešenje kroz suspenzivno dejstvo žalbe prolongiralo provođenje ove privremene mere inspektora rada koja ima puni smisao samo ako se odmah provede.

Protiv rešenja inspektora rada kojim se odlaže izvršenje rešenja poslodavca, odnosno, kojim se zahtev za odlaganjem odbija, ne može se voditi upravni spor. U smislu odgovarajućih odredbi Zakona o upravnim sporovima (“Službeni list SRJ”, br. 46/96), ovde se metodom negativne enumeracije, kao izuzetkom od metoda generalne klauzule, isključuje upravni spor jer se o zakonitosti odluke čije je izvršenje odloženo već vodi radni spor kod nadležnog suda.

5. Izricanje novčanih kazni na licu mesta

Zakon ovlašćuje inspektora rada (član 276. Zakona o radu) da novčanom kaznom od 20.000 dinara kazni na licu mesta poslodavca sa svojstvom pravnog lica i preduzetnika: 1) ako ne obezbedi vreme za odmor u toku dnevnog rada, dnevni i nedeljni odmor u skladu sa odredbama ovog zakona (čl. 64. do 67); 2) ako zaposlenom uskrati pravo na otpremninu u skladu sa odredbama ovog zakona (član 158); 3) ako zaposlenom uskrati pravo na otkazni rok, odnosno naknadu zarade u skladu sa ovim zakonom (član 189); 4) ako zaposlenom ne vrati uredno popunjenu radnu knjižicu (član 204).

Novčanom kaznom od 5.000 dinara za prethodno navedene prekršaje kazniće se odgovorno lice u pravnom licu.

Izrečenu novčanu kaznu inspektor rada naplaćuje na licu mesta.

Kada je u pitanju izricanje i naplaćivanje novčane kazne na licu mesta, nju, po utvrđivanju činjeničnog stanja i odgovornosti za učinjeni prekršaj, inspektor rada izriče na zapisnik navodeći kome se izriče, za koji prekršaj, te navodeći visinu izrečene novčane kazne. Tako izrečena novčana kazna naplaćuje se na licu mesta u gotovini, a učiniocu prekršaja se izdaje potvrda o naplaćenoj novčanoj kazni. U zapisnik se obavezno unosi konstatacija da je novčana kazna naplaćena.

U slučaju da izrečena novčana kazna ne bude naplaćena na licu mesta, inspektor rada u zapisnik obavezno unosi tu činjenicu, nezavisno od razloga zbog kojih učinilac prekršaja nije platio kaznu i učiniocu prekršaja uručuje poziv da novčanu kaznu plati u roku od osam dana ili da određenog dana i časa pristupi u organ državne uprave radi vođenja prekršajnog postupka. Dakle, prekršajni postupak, u slučaju da učinilac ne plati novčanu kaznu, vodi organ državne uprave, u konkretnom slučaju Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike. Tako stoje stvari kada je u pitanju zakon, međutim, kada je u pitanju praksa, treba napomenuti da inspektori rada ne izriču novčane kazne na licu mesta niti navedeno ministarstvo vodi prekršajni postupak i to, kako zbog činjenice da se novčane kazne ne izriču, tako i zbog činjenice da ministarstvo nije organizaciono osposobljeno za vođenje prekršajnog postupka, jer nije utvrdilo organ ili lice koje bi taj postupak vodilo. Inače, rok za dolazak po pozivu za vođenje prekršajnog postupka ne može biti kraći od osam dana, a na rešenje o prekršaju organa državne uprave može se, u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja, izjaviti žalba organu nadležnom za vođenje drugostepenog prekršajnog postupka, preko organa koji je doneo rešenje. Žalba protiv rešenja organa nadležnog za vođenje drugostepenog postupka nije dozvoljena. U slučaju da učinilac prekršaja u roku za žalbu ne plati novčanu kaznu, niti izjavi žalbu, rešenje o prekršaju dostavlja se na izvršenje opštinskom organu za prekršaje nadležnom po mestu prebivališta kažnjenog, sa zabeleškom da izrečena novčana kazna nije plaćena.