ZAKON O PRIJAVLJIVANJU I EVIDENTIRANJU ODUZETE IMOVINE

Jovanka Savinšek,
advokat

 UVODNE NAPOMENE

Dana 8. juna 2005. godine stupio je na snagu Zakon o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine (“Službeni glasnik RS”, br. 45/2005) kojim se uređuje postupak prijavljivanja i evidentiranja imovine koja je na teritoriji Republike Srbije oduzeta bez naknade tržišne vrednosti ili pravične naknade, primenom propisa i akata o nacionalizaciji, agrarnoj reformi, konfiskaciji, sekvestraciji, eksproprijaciji i drugih propisa donetih i primenjivanih posle 9. marta 1945. godine (član 1. Zakona). Pod imovinom, u smislu ovog zakona, zakonodavac smatra pravo svojine na nepokretnim i pokretnim stvarima, kao i druga imovinska prava (član 2. Zakona).

Pitanje povraćaja imovine oduzete vlasnicima bez naknade primenom propisa i drugih akata donetih u periodu od 1945. godine, je u Republici Srbiji prisutno već 15 godina tj. od uspostavljanja višepartijskog sistema. Odugovlačenje sa rešavanjem ovog pitanja negativno se odražava na započete procese demokratizacije i formiranja pravne države. Neregulisani svojinsko-pravni odnosi usporavaju proces privatizacije. Dalji razvoj Srbije kao moderne građanske države podrazumeva garanciju univerzalnih ljudskih prava i sloboda, kao što su pravo na život, pravo na slobodu i pravo na privatnu svojinu. Bez sprovođenja restitucije ne može da se govori o poštovanju ljudskih prava definisanih Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a posebno člana 1. Protokola koji svakom fizičkom i pravnom licu jamči pravo na neometano uživanje svoje imovine. Država mora da se uzdržava od neopravdanog oduzimanja ili ograničavanja privatne imovine. Ako je to već učinila najbolje je restitucijom otkloniti posledice nelegitimnog postupanja.

U Srbiji je do danas donet i primenjen samo Zakon o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda (“Službeni glasnik RS”broj 18/91) koji na fragmentaran način reguliše ovo pitanje. Naime, ovim zakonom je obuhvaćen povraćaj bivšim vlasnicima, odnosno njihovim naslednicima samo zemljišta oduzetog po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama (“Službeni list FNRJ” br. 22/53,”Službeni list SFRJ” br. 10/65,”Službeni glasnik SRS” br. 51/71 i 52/73 i “Službeni list SAPV” br. 26/72) i zemljište konfiskovano zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda po propisima o obaveznom otkupu.

Najveći deo podržavljene imovine nastale oduzimanjem od bivših vlasnika, fizičkih i pravnih lica, primenom propisa o konfiskaciji, sekvestraciji, nacionalizaciji, agrarnoj reformi i eksproprijaciji i drugih propisa koji su doneti i primenjivani u periodu od 1945. godine (oko 40 saveznih i republičkih zakona i podzakonskih akata) ili pak bez pravnog osnova, zloupotrebom prava ili političke moći i dalje se nalazi u državnoj i društvenoj svojini.

PRAVNI INSTITUTI PUTEM KOJIH JE VRŠENO ODUZIMANJE IMOVINE

Primenom preko 40 zakona i drugih propisa u periodu od 1945-1963. godine, oduzimanje privatne imovine sprovođeno je putem sekvestracije, konfiskacije, nacionalizacije i eksproprijacije.

Sekvestracija, kao mera obezbeđenja, sastojala se u privremenom oduzimanju uprave nad celokupnom imovinom ili delom imovine jednog ili više lica za koje je postojala pretpostavka da će protiv njenih vlasnika biti izrečena kazna konfiskacije imovine. Na osnovu ove mere izvršeno je prenošenje uprave nad imovinom na nadležni državni organ. Sekvestraciju je određivao nadležni organ koji je rešavao o odgovornosti imaoca imovine i ona je trajala do pravnosnažnog okončanja postupka u vezi sa delima i slučajevima za koje je bila predviđena sankcija konfiskacije imovine. Ova mera je bila propisana u nizu zakona kojima je regulisano postupanje sa imovinom koja je po raznim osnovima oduzimana od vlasnika i prelazila u državnu i društvenu svojinu (Zakon o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije, Zakon o prelasku u državno vlasništvo neprijateljske imovine i sekvestraciji nad imovinom odsutnih lica, Zakon o postupku sa imovinom koju su vlasnici morali napustiti u toku okupacije i imovinom koja im je oduzeta od strane okupatora i njihovih pomagača i dr.). Cilj ove mere je bio da državni organi u potpunosti preuzmu upravu nad industrijskim postrojenjima, rudnicima, trgovini na veliko i sl. koji su bili u vlasništvu fizičkih i pravnih lica, kako bi vlasnici i pre nego što im je imovina oduzeta po nekom od osnova bili onemogućeni da sa istom upravljaju i raspolažu. Imovinom fizičkog lica smatrala se imovina koja je njegova lična svojina ili koja je udeo u zajedničkoj imovini sa drugim licima. Pod imovinom su se podrazumevala i sva imovinska prava.

Konfiskacija je pravni instrument kojim se oduzima privatna imovina u korist države, bez naknade. Prve konfiskacije imovine u Srbiji vršene su na osnovu dva akta - Odluke Predsedništva Velike antifašističke narodnooslobodilačke skupštine Srbije od 11.11.1944. godine i Odluke Predsedništva Antifašističke skupštine narodnog oslobođenja Srbije od 11.12.1944. godine. Ovim odlukama uspostavljen je tzv. Sud za suđenje zločina i prestupa srpske nacionalne časti, koji je izricao određene kazne - gubitak nacionalne časti (isključenje iz javnog života, lišavanje prava vršenja javnih funkcija, gubitak svih građanskih prava); teški prisilni rad najviše 10 godina; konfiskacija imovine (potpuna ili delimična) u korist države. Prvi savezni Zakon o konfiskaciji imovine donet je 9.6.1945. godine, a izmenjen je i dopunjen 27.7.1946. godine. Prema odredbama člana 1. ovog zakona konfiskacija je prinudno oduzimanje bez naknade u korist države celokupne imovine (potpuna konfiskacija) ili tačno određenog dela imovine (delimična konfiskacija) fizičkog ili pravnog lica.

U našem tadašnjem pravu konfiskacija je bila imovinska kazna koja se pod uslovima koji su kasnije propisani zakonom, izricala učiniocima krivičnih dela, uglavnom po Zakonu o krivičnim delima protiv naroda i države iz 1945. godine, a kasnije po Krivičnom zakoniku iz 1953. godine, a sastojala se u oduzimanju imovine osuđenom licu bez naknade. Konfiskacija, je dakle formalno-pravno bila sporedna kazna za krivična dela za koja je zakonom propisana. Suštinski ovaj instrument poslužio je komunističkoj vlasti da, putem montiranih sudskih procesa, proglašavajući vlasnike krupnog kapitala za “narodne neprijatelje”, osuđujući ih na dugogodišnje lišenje slobode, oduzimajući im građanska prava i imovinu, zada udarac građanskom društvu i kapitalističkom sistemu, kako bi uspostavila jednopartijski sistem.

Pod nacionalizacijom se u pravu podrazumeva prinudni (na osnovu akta vlasti) prelaz u državnu svojinu krupnih ili svih privrednih preduzeća određene privredne grane, sa naknadom ili bez nje. Nacionalizacija je predstavljala jednu od prvih i najradikalnijih privredno-političkih mera svih komunističkih država, posle preuzimanja vlasti. Oduzeta sredstva za proizvodnju i druga nepokretna imovina postala su materijalna baza za izgradnju socijalističkih i komunističkih država.

Danom stupanja na snagu Zakona o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća (13.12.1946. godine) nacionalizovana su i prešla u državnu svojinu sva privatna privredna preduzeća opštedržavnog i republičkog značaja u 42 grane privrede - od rudarstva, preko svih industrijskih grana, bankarstva, osiguranja, saobraćaja, trgovine na veliko, transporta, do iskorišćavanja banja i lekovitih voda (član 1). Nacionalizacija preduzeća obuhvatala je svu pokretnu i nepokretnu imovinu, kao i sva imovinska prava koja su pripadala preduzeću ili služila njegovoj svrsi (član 4). Ovako sveobuhvatnom nacionalizacijom u celini je fizičkim i pravnim licima oduzeto pravo svojine na sredstvima za proizvodnju, bez naknade.

Posle privatnih preduzeća nacionalizovane su zgrade, poslovni prostor, stanovi i građevinsko zemljište i to posebnim Zakonom o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta iz 1958. godine. Ovim zakonom nacionalizovane su: tzv. najamne stambene zgrade tj. zgrade u građanskoj svojini sa više od dva stana ili sa više od tri mala stana; sve stambene zgrade i stanovi kao posebni delovi zgrade, koji su u svojini građanskih pravnih lica, društvenih organizacija i drugih udruženja građana, ako ne služe njihovoj dozvoljenoj delatnosti; višak preko dva stana u svojini jednog građanina; poslovne prostorije u stambenoj zgradi u svojini građana;sve poslovne zgrade u građanskoj svojini koje služe za vršenje privrednih ,administrativnih, prosvetnih, kulturnih, zdravstvenih, socijalnih i drugih sličnih delatnosti;sva izgrađena i neizgrađena zemljišta koja se nalaze u užim građevinskim reonima gradova i naselja gradskog karaktera.

Poljoprivredno i šumsko zemljište je putem agrarne reforme oduzeto od vlasnika-fizičkih i pravnih lica i prešlo u ruke države na osnovu više zakona od kojih je po svom dejstvu najvažniji Zakon o zemljišnom fondu opštenarodne imovine iz 1953. godine. Na osnovu Zakona o agrarnoj reformi u državnu svojinu su prešla poljoprivredna dobra: veliki posedi (poljoprivredna i šumska dobra čija ukupna površina prelazi 45 ha ili 25-30 ha obradive zemlje); zemljišni posedi u svojini pravnih lica; zemljišni posedi crkava, manastira, verskih ustanova i svih vrsta zadužbina (svetovnih ili verskih) i zemljišni posedi koji su u toku rata ostali bez sopstvenika. Zemljišni posed nezemljoradnika je maksimiran na 3 ha obradivog zemljišta i 5 ha šumskih poseda. Crkvama i manastirima je ostavljeno po 10 ha zemlje, a onima od veće istorijske vrednosti do 30 ha obradive zemlje i 30 ha šuma. Zemlja je oduzimana u celini zajedno sa sa svim zgradama i postrojenjima na njoj, sa celokupnim živim i mrtvim inventarom na njoj, koji se zatekao na posedu na dan 25.8.1945. godine i to bez ikakve naknade vlasnicima (stav 1. člana 4. Zakona). U toku sprovođenja agrarne reforme koja je trajala tri godine, formiran je zemljišni fond od 1.566.000 ha koji je prešao u državnu svojinu (podatak se odnosi na celu bivšu Jugoslaviju), od čega je 51% ove zemlje dodeljen bezemljašima i siromašnim seljacima, a 49% društvenom sektoru poljoprivrede (poljoprivredna dobra, zemljoradničke zadruge). Zakonom iz 1953. godine zemljišni maksimum za vlasnike zemljoradnike smanjen je na 10 ha (izuzetno 15 ha), a zemljišni fond dobijen ovim putem (oko 300.000 ha) dodeljen je zemljoradničkim zadrugama i prešao je u društvenu svojinu i šumski posedi su oduzimani vlasnicima, bez ikakve naknade, i dodeljivani šumskim zadrugama (društvena svojina) i zemljoradnicima bez zemlje ili sa nedovoljno zemlje.

Eksproprijacija, kao pravni institut, označava prinudno oduzimanje privatne imovine u opštem interesu, koji se mora restriktivno tumačiti, uz pravičnu naknadu koja se vezuje za tržišnu vrednost eksproprisane nepokretnosti. Međutim, Osnovnim zakonom o eksproprijaciji iz 1947. godine opšti interes je definisan na takav način da je praktično svaka nepokretnost mogla da potpadne pod udar ovog zakona. Tako je, na primer, za opšti interes proglašeno i podizanje stambenih zgrada, javnih kupatila, vežbališta, igrališta i domova za fiskulturu. Eksproprijacija se vršila u korist države, za potrebe državnih organa, ustanova, preduzeća, zadruga i drugih organizacija. Iako je zakonom bila predviđena naknada za eksproprisane nepokretnosti, ona je tek u neznatnom broju slučajeva zaista i isplaćena, a uglavnom se tzv. isplata vršila u bezvrednim državnim obveznicama. Sva ona imovina koja nije vlasnicima oduzeta konfiskacijom ili nacionalizacijom, praktično je dolazila pod udar eksproprijacije i bez naknade je prelazila u državnu svojinu.

POSTUPAK PRIJAVLJIVANJA ODUZETE IMOVINE

Prijavu oduzete imovine, po odredbama Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine, podnose fizička lica kojima je imovina oduzeta primenom propisa o oduzimanju imovine, a koje Zakon naziva i “raniji vlasnici” ili njihovi naslednici, odnosno pravni sledbenici (član 3). Napominjemo da je Zakonom propisano da će se vraćanje oduzete imovine crkvama i verskim zajednicama urediti posebnim zakonom.

S obzirom na dug protek vremena, kao podnosioci zahteva će se u najvećem broju slučajeva pojaviti naslednici, odnosno pravni sledbenici ranijih vlasnika. Iz zakonske formulacije proizlazi da će se, kada su u pitanju naslednici ranijeg vlasnika, shodno primenjivati odredbe Zakona o nasleđivanju (“Službeni glasnik RS”, br. 46/95) koji poznaje zakonske naslednike i naslednike na osnovu zaveštanja (testamentalne naslednike). U smislu člana 8. ovog zakona, ostavioca na osnovu zakona nasleđuju: njegovi potomci, njegovi usvojenici i njihovi potomci, njegov bračni drug, njegovi roditelji, njegovi braća i sestre i njihovi potomci, njegovi dedovi i babe i njihovi potomci i njegovi ostali preci i to po naslednim redovima, s tim što naslednici bližeg naslednog reda isključuju iz nasleđa naslednike daljeg naslednog reda. Republika Srbija je poslednji zakonski naslednik (kad ostavilac nema drugih zakonskih naslednika). Naslednik na osnovu zaveštanja (član 114. Zakona) je onaj kome je zaveštalac ostavio celokupnu imovinu ili deo te imovine određen prema njenoj celini. Svakako da zaveštanje, da bi bilo punovažno i moglo da proizvodi pravno dejstvo, mora biti sačinjeno u obliku i pod uslovima određenim zakonom.

Međutim, Zakon o prijavljivanju i evidentiranju imovine poznaje i jedan izuzetak. Naime, odredbe ovog zakona ne primenjuju se na ranije vlasnike ili njihove naslednike, odnosno pravne sledbenike kojima je zakonom ili međunarodnim ugovorom, odnosno sporazumom utvrđeno pravo na naknadu za oduzetu imovinu na teret inostrane države. Ovde svakako treba imati u vidu da je pitanje obeštećenja stranih fizičkih i pravnih lica sa nekim državama raspravljeno još u vreme sprovođenja oduzimanja imovine. Tako je, na primer, između ranije FNRJ i SAD zaključen Ugovor 19.7.1948. godine kojim su SAD prihvatile ponudu FNRJ o plaćanju iznosa od 17 miliona dolara, kao ukupnu sumu za imovinu državljana SAD koja je bila obuhvaćena nacionalizacijom u tadašnjoj Jugoslaviji. Prava vrednost oduzete imovine američkih državljana nije nikad utvrđena, ali je prihvaćen princip pravične kompenzacije. Naknada se isplaćivala na osnovu individualnih zahteva bivših vlasnika, a preko nadležnih organa SAD (Komisija za međunarodne zahteve).

Prijave se podnose Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije, u dva primerka, neposredno ili poštom preporučeno, na Obrascu POI, koji je odštampan uz ovaj zakon i čini njegov sastavni deo.

Uz popunjeni obrazac, podnosi se sledeća dokumentacija:

1) kopija akta o oduzimanju imovine ili drugi materijalni dokaz iz koga se vide podaci o oduzetoj imovini i osnovu oduzimanja (na primer izvod iz zemljišnih knjiga sa svim promenama od 1945. godine do danas, izvod iz katastra i sl.);

2) dokazi o svojstvu podnosioca prijave, ukoliko nije raniji vlasnik, kao što su: rešenje o nasleđivanju (ukoliko postoji, pošto oduzeta imovina nije mogla biti predmet nasleđivanja), odnosno drugi dokaz o pravnom sledbeništvu sa ranijim vlasnikom ili dokaz o smrti lica čija je imovina oduzeta i dokaz o srodstvu sa tim licem (izvod iz matične knjige umrlih, odnosno rođenih) i dr;

3) drugi akti i podaci za koje podnosilac prijave smatra da su od značaja za njegovu identifikaciju i identifikaciju oduzete imovine.

Zakonom je propisano da Direkcija vodi evidenciju o prijavljenoj imovini, na osnovu podataka sadržanih u prijavi podnosioca i podataka kojima raspolažu državni organi i organizacije, organi i organizacije jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe i drugi organi i organizacije.

Evidencija prijavljene imovine - registar imovine vodi se kao javna i elektronska baza podataka.

Prijave se podnose najkasnije do 30. juna 2006. godine. U pitanju je prekluzivni rok, čijim propuštanjem se gubi pravo na podnošenje zahteva za ostvarivanje prava na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje za tu imovinu po posebnom zakonu koji će se tek doneti. Drugim rečima, podnošenje prijave oduzete imovine u smislu ovog zakona ne predstavlja zahtev za ostvarivanje prava na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje za tu imovinu, već uslov da se takav zahtev podnese u skladu sa posebnim zakonom.

UMESTO ZAKLJUČKA

Analiza ovog Zakona nameće nekoliko otvorenih pitanja u vezi sa njegovom opravdanošću i svrhom:

1) Republika Srbija i dalje ostaje kao jedina (poslednja) od svih bivših socijalističkih država, uključujući i države nastale od ranije SFRJ, bez zakonske regulative povraćaja oduzete imovine i obeštećenja starih vlasnika;

 2) Ovaj zakon propisuje rok (30. juni 2006. godine) do kada se može podneti prijava, pod pretnjom gubitka nekog budućeg prava u slučaju propuštanja roka, ali ne oročava donošenje i primenu zakona kojim će se urediti povraćaj imovine i obeštećenje;

3) Da li propisivanje da podnošenje prijave oduzete imovine ne predstavlja zahtev za ostvarivanje prava na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje za tu imovinu, već uslov da se takav zahtev podnese u skladu sa posebnim zakonom znači da će se po donošenju tog posebnog zakona ponoviti procedura prijavljivanja;

4) Ako je cilj Zakona uspostavljanje evidencije o imovini oduzetog porekla (“registar imovine vodi se kao javna i elektronska baza podataka”), ona se ne može zasnivati samo na prijavama fizičkih lica, već, kao što i sam zakon kaže, zasniva se na podacima “kojima raspolažu državni organi i organizacije, organi i organizacije jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe i drugi organi i organizacije” (upravo su ti organi i vršili oduzimanje imovine, pa se kod njih i nalaze svi relevantni i verodostojni podaci).