Uspešno upravljanje/menadžment u državnoj upravi od ključnog je značaja za samo postojanje države. Država koja ostane bez sistema državne uprave prestaje da bude država. Stoga nije čudo da je važnost uspešnog upravljanja/menadžmenta ustanovljena pre dosta vremena. Jedan od klasičnih pokušaja da se ovaj problem naslovi može se pronaći u Platonovoj “Državi”. Rešenje za dobru vladavinu koja je prikazana u ovom delu je država u kojoj filozofi postaju vladari (državnici, političari) ili vladari postaju filozofi. Mada Platonov ideal može da se čini utopijski, njen smisao je u načelu da državu treba da vode oni koji su kompetentni za taj posao. Pošto političarima/vladarima često nedostaje neophodna kompetencija, dva rešenja se čine očigledna: oni treba ili da konsultuju stručnjake ili da sami budu obučeni da što bolje izvode svoje zadatke. Ovde se nećemo baviti aspektom obuke, već samo konsultativnim radom u reformi državne uprave.

Jedan aspekt ekspertskog konsaltinga je analiza postojećeg sistema državne uprave u cilju reformisanja ka efektivnosti. Funkcionalna revizija je jedna vrsta takve analize. Ovaj način je postao učestaliji prethodnih godina i bio je korišćen u zemljama u tranziciji u cilju reformisanja zastarelih i neefikasnih sistema državne uprave. Kako se razvija ovaj tip analize i koje su njegove komponente?

Prvobitni pristup reformi državne uprave u zemljama tranzicije Centralne i Istočne Evrope bila je zakonodavna reforma. Sredinom 90-ih godina se verovalo da je prihvatanje novih pravnih okvira bio najvažniji korak u procesu reforme državne uprave. Nacrti novih zakona su prvenstveno bili zasnovani ili na prihvatanju zapadnih modela ili na oživljavanju pretkomunističkih tradicija. Problemi zakonodavnog pristupa bili su trostruki: mnogi zakoni nikad nisu bili prihvaćeni, dok znatan broj onih koji su bili prihvaćeni a nikada nisu bili implementirani. Konačno, oni koji su bili primenjeni su često ostajali prilično ograničeni u smislu njihovih rezultata, jer su novi zakonodavni principi bili nakalemljeni na zastarele i stoga neadekvatne organizacione strukture. Stoga se može zaključiti da zakonodavni pristup reformi državne uprave ima ozbiljne nedostatke kao koncept reforme sistema državne uprave.

Od sredine 90-ih zakonodavni pristup je upotpunjen konceptom koji se svodi na smanjenje broja zaposlenih u državnoj upravi. Jedan broj problema se pojavio u sistemima u kojima je ovaj pristup bio implementiran. Zbog toga što je smanjenje broja zaposlenih pogađalo uglavnom centralne organe uprave, podređene institucije ostajale su bez koordinacije. Ovo je bilo naročito problematično u nekadašnjim zemljama državnog socijalizma zbog nivoa centralizma koji je ove sisteme prožimao. Pomenuti problem ima još jednu dodatnu dimenziju u postautoritarnim sistemima, a naročito u tranzicionim bivšim socijalističkim zemljama. Novo političko vođstvo je zapravo postalo odsečeno od značajnog dela upravnog aparata, čime je postalo još teže njihovo podvođenje pod demokratsku kontrolu.

Relativno neuspešni pristupi reformi državne uprave od sredine 90-ih godina bili su praćeni periodom u kome je veći broj zemalja razvio strategije reforme zasnovane na funkcionalnoj reviziji. Osnova funkcionalne revizije je težnja ka situaciji u kojoj institucije državne uprave zajedno i individualno obavljaju sve neophodne funkcije na najefikasniji i najefektniji način. Suština je u tome da se utvrdi koje su funkcije neophodne, koje se zapravo obavljaju i da se na osnovu toga reaguje. Ukoliko jedan broj funkcija nije neophodan, one se moraju ukinuti. Ovaj tip pristupa takođe nudi rešenje za potrebu Vlade da kontrolisano smanjuje rashode (potreba koja nije nepoznata u zemljama tranzicije Centralne i Istočne Evrope), ali ne na osnovu smanjenja broja zaposlenih. Zapravo, smanjenje funkcija takođe rezultira smanjenjem broja zaposlenih, sa tom prednošću da se i čitava struktura sistema racionalizuje.

Smanjenje broja zaposlenih i smanjenje plata imaju doista jak kratkoročni efekat, ali time se dugoročno ne rešavaju problemi. Smanjenje funkcija, sa druge strane, ima jače finansijske efekte na duge staze. Pored finansijskih koristi, ono ima potencijal za stvaranje efektivnijeg sistema. Takav sistem takođe će imati povoljan efekat na smanjenje rashoda.

U svetlu ovih koristi, jedan broj zemalja Centralne i Istočne Evrope su počele sprovođenje funkcionalne revizije sistema državne uprave u drugoj polovini 90-ih godina. Tri tipa funkcionalne revizije su dominirala: vertikalna revizija, sistemska i horizontalna revizija.

Vertikalne revizije se fokusiraju na jednu instituciju. One se koncentrišu prevashodno na opseg u kome institucije obavljaju funkcije neophodne za postizanje ciljeva i opseg u kome se organizaciona struktura institucije logično uklapa (bez dupliranja funkcija ili praznina u funkcijama) u zahteve za vršenjem ovih funkcija’’. Vertikalna revizija institucije izvodi se odvojeno od revizija drugih institucija, mada vertikalne revizije različitih institucija mogu biti izvođene u isto vreme.

Sistemske revizije se fokusiraju na zajedničke funkcije različitih institucija. One zajedničke funkcije porede i shodno tome usredsređuju sposobnost uprave da funkcioniše na integrisan način. Zajedničke funkcije su one koje izvršava većina institucija (ili sve), kao što su: kadrovska politika, unutrašnja administracija, zakonodavstvo i budžet. Revizija ovakvih zajedničkih funkcija se sprovodi odvojeno od revizije drugih funkcija. Sistemske revizije se sprovode često u kombinaciji sa vertikalnim revizijama.

Horizontalne revizije se fokusiraju na distribuciju funkcija po institucijama. Osnovno polazište horizontalnih revizija je utvrđivanje opsega do koga se funkcije distribuiraju racionalno širom sistema državne uprave, sa ciljem da se eliminiše dupliranje i praznine. Slično sistemskim revizijama, horizontalne revizije se sprovode transinstitucionalno.

Tri tipa revizije se često kombinuju ili međusobno ili višestrukom primenom jednog tipa revizije. Kombinacije zavise od geografskih i vremenskih varijabli. Najuobičajenije kombinacije su vertikalna+sistemska revizija, mali broj vertikalnih revizija, vertikalna revizija svih institucija i puna horizontalna revizija. Još jedna karakteristika funkcionalnih revizija u mnogim zemljama u tranziciji su promene tipova revizija. Često se dešava da prvi tip revizije posle tranzicije bude neuspešan ili nedovoljan. Kasniji pokušaji uglavnom pokazuju napredak. U Kazahstanu, na primer, prvobitna sistemska revizija nije bila dovoljna i stoga je bila praćena vertikalnim revizijama odabranih ministarstava. U Litvaniji, horizontalna revizija 1999. godine bila je suviše opšta i stoga su usledile višestruke vertikalne revizije odabranih ministarstava.

Promena tipa revizije nije samo posledica neadekvatnosti određenog tipa kombinacije, već i drugih faktora. Upravljanje revizijom (menadžment revizije) je veoma značajno u tom pogledu. Izuzetno je važno koje institucije (i sa kojim stepenom autoriteta) su zadužene za menadžerski deo procesa revizije, a koje institucije su zadužene za ekspertski aspekt.

Menadžment revizije se ili sprovodi sa postojećim vladinim telom, ili se formira posebno telo, ili se pak angažuje neka eksterna ustanova. Prvi slučaj ima prednost da je revizija sistema državne uprave pod direktnom kontrolom vlade. Druga mogućnost obezbeđuje pažljivo odabiranje stručnjaka. Treće rešenje je naročito korisno kada vlada nije voljna da započne funkcionalnu reviziju.

Sastav ekspertskog tima je takođe veoma značajan za uspeh revizije. Idealno je kombinovati međunarodne i domaće eksperte. Postoji verovatnoća da domaći eksperti nisu dovoljno upoznati sa funkcionalnom revizijom, tako da su vrlo često potrebni međunarodni stručnjaci. Sa druge strane, poznavanje lokalnih prilika nedostaje stranim profesionalcima. Idealno rešenje su tzv. inside outsiders, tj. lokalni eksperti sa međunarodnom ekspertizom u toj oblasti, ili pak strani eksperti koji su veoma upoznati sa lokalnom situacijom. Takvi ljudi bi takođe imali sposobnost da odaberu najadekvatnije aktere za sprovođenje revizije. Mora da se naznači da je često ograničena mogućnost da se pronađe ovakva vrsta ljudi u zemljama tranzicije.

Koje su implikacije svega što je naznačeno u vezi sa reformom sistema državne uprave u Srbiji?

Početkom 2001. godine Srbija je kao jedna od poslednjih zemalja koje su decenijama bile izložene vladavini državnog socijalizma, krenula putem tranzicije iz autoritarnog u demokratsko drustvo. Ova tranzicija odigrava se u specifičnom ambijentu, kako domaćem, tako i međunarodnom.

U samoj Srbiji, novoizabrana demokratska Vlada opredelila se za izrazito reformistički kurs, ali konzervativne snage jos uvek igraju ulogu na političkoj sceni. Uspeh ovih snaga uslovljen je neuspehom reformi. S druge strane, od prvorazrednog značaja za opstanak reformističke politike je uspešno ostvarenje ciljeva koje je postavila Vlada Srbije. Prema tome, uspeh reformi i opstanak politike Vlade Srbije dve su težnje koje se nalaze u odnosu tesne međusobne zavisnosti.

Međunarodni ambijent karakteriše kontinuirano jacanje trendova globalizacije i evropske integracije, a sa tim u vezi sve veći značaj tržišta i sve veća konvergencija političkih, ekonomskih, pravnih i drugih sistema evropskih država. Ova kretanja na međunarodnoj sceni osnažuju reformistički kurs srpske Vlade, jer se on zasniva dobrim delom upravo na njima: na prelasku na trčišnu ekonomiju i na integraciji u Evrospku uniju.

Uspešna reforme državne uprave u ostvarenju pomenutih zadataka od prvorazrednog je značaja. Kao prvo, državna uprava igra ključnu ulogu u prelasku na tržišnu ekonomiju. Ona obezbeđuje mehanizam putem kojeg se privreda na adekvatan način kreće ka sve većoj deregulaciji. Samoregulišući mehanizam tržišta postaće ostvariv tek kada uprava obezbedi uslove za njegovo funkcionisanje. U idealnom slučaju, uprava vremenom postaje sve manje bitna, jer njenu ulogu polako preuzimaju principi tržišta. Drugo, Evropska unija traži da svaka država koja pretenduje da postane njena članica zadovolji određene kriterije, uključujući i one koji se odnose na državnu upravu. Bez konvergiranja u pravcu dominantnih evropskih trendova u ovom domenu, Srbija ne može očekivati celovit uspeh reforme.

Reforma državne uprave suočiće se sa različitim opstrukcijama. Pre svega, one institucije i individue koje su uključene u proces reforme uprave, istovremeno su i ograničene tom upravom. One su istovremeno i subjekti i objekti reforme; njeni nosioci, a i žrtve postojeće uprave.

Sve u svemu, reforma državne uprave je ključ za tri najosnovnija cilja nove srpske politike: za prelazak na tržišnu privredu i na stabilan demokratski poredak, kao i za integraciju u Evropsku uniju.

Funkcionalna revizija je jedan aspekt ove strategije. Pre nego što odredjen put upravne reforme bude prihvaćen, neophodno je obaviti dijagnostičku studiju postojećeg sistema. Jedno takvo istraživanje sprovela je grupa norveških eksperata u organizaciji Agencije za unapređenje državne uprave. Njihovi rezultati su na deskriptivan način objavljeni u februaru 2002. godine. Preporuke ovog istraživanja su se uglavnom odnosile na Generalni sekretarijat Vlade Srbije, čija dalekosežna reforma je predložena (Holand i Eriksen, 2002). Mada korisno, ovo istraživanje ne predstavlja sistematsku funkcionalnu reviziju sistema državne uprave u Srbiji.

Stoga, ono što je još uvek potrebno pre početka reforme sistema državne uprave, je opširna dijagnostička studija zasnovana na funkcionalnoj reviziji. Preduslov za takvu reviziju je pak političko ovlašćenje za njeno sprovođenje. Trenutno postoje dva tela Vlade koja se bave reformom državne uprave u Srbiji. Jedno je već pomenuta Agencija za unapređenje državne uprave, koja je zadužena prevashodno za implementaciju reformi. Drugo je Savet za državnu upravu, koji je strateško, profesionalno i savetodavno telo Vlade.

Za državnu upravu do skora je bilo zaduženo Ministarstvu pravde i lokalne samouprave. Od nedavno je pak državna uprava potpala pod novo Ministarstvo za lokalnu samoupravu i državnu upravu. Pored pomenutih institucija, i Odbor za pravni sistem i državne organe takođe ima značajna ovlašćenja u domenu javne uprave.

U kontekstu ovakvog institucionalnog okvira, Vlada je ta koja bi trebalo da odluči koja institucija treba da ima menadžersku, a koja institucija ekspertsku ulogu u sprovođenju funkcionalne revizije (i reforme državne uprave uopšte).Takva odluka je na neki način teža nego u ostalim zemljama u tranziciji, jer koaliciona Vlada u Srbiji je sastavljena od 17 stranaka čiji su neki lideri ministri. Uplitanje različitih partijskih interesa komplikuje inače veoma izraženu proreformsku orijentaciju vlade.

Stoga, izgleda da bi najbolje bilo da se i menadžerski i stručni aspekt revizije poveri nezavisnom telu u koje svi relevantni politički akteri u Srbiji imaju poverenja. Kada se bude odlučivalo između navedenih mogućnosti rešavanja ovog problema (Vladino telo, posebno formirano telo, eksterna ustanova, lokalni eksperti, međunarodni eksperti) izgleda da je optimalno rešenje posebno formirano telo za upravljanje revizijom, kao i kombinacija lokalnih međunarodnih eksperata (sa što više inside-outsidera) za stručni deo revizije. Vladino telo bi bilo prilično komplikovano rešenje zbog uključivanja isuviše kompleksnog spleta interesa u postojećoj koalicionoj Vladi, dok je formiranje eksternog tela više prihvatljivo kada ne postoji konsenzus o reformi (što svakako nije slučaj u sadašnjoj Vladi). Kombinacija lokalnih i međunarodnih eksperata, kao i inside-outsider-a je optimalno rešenje naročito za zemlju u kojoj postoji relativno veliki broj eksperata sa krajnje raznolikim međunarodnim iskustvima (mladi stručnjaci koji su napustili zemlju tokom prethodne decenije).

Pitanje koje još uvek ostaje otvoreno je koji tip revizije da se sprovede. Odgovor na to je delimično politički, i stručne institucije treba da sačekaju da dobiju odgovarajuci politički mandat. Sa druge strane, moguće je posmatrati interese sistema nezavisno od politike. Pošto nije sprovedena nijedna optimalna funkcionalna revizija u Srbiji do sada, neophodno je da se počne sa horizontalnom revizijom (ili možda sistemskom revizijom). Stoga, jedno stručno telo sigurno ne bi pogrešilo kada bi počelo sa pripremama neophodnim za takvu reviziju. Pokazalo se korisnim da se kombinuje horizontalna revizija (ili sistemska revizija) sa vertikalnom revizijom odabranih institucija. Odabiranje ovih institucija se mora odvijati na osnovu konsultacija između ekspertskog tima, grupe zaduzene za upravljanje revizijom i Vlade. Izabrane institucije će stoga biti zanimljive i sa stručne i sa političke tačke gledišta .

Rezultat uspešne funkcionalne revizije će biti stvaranje osnove za uspešnu reformu državne uprave u moderan, efikasan i efektivan sistem. U kontekstu takvog novog sistema uprave, dominacija pravnika će biti manje naglašena. Ovaj trend je već uočljiv u mnogim razvijenim (prevashodno anglosaksonskim zemljama) od 80-ih godina. Takozvani novi javni menadžeri (New Public Managers - NPMs) su ti koji su uglavnom zaduženi za upravljanje sistemom državne uprave, dok pravnici rade ono što je njihova oblast. Verovatno će se takav razvoj desiti i u Srbiji ukoliko se bude stvarao moderan i efikasno vođen sistem državne uprave.

Sve u svemu, menadžment u novom okruženju uključuje i državnu upravu. Reforma postojećeg zastarelog sistema uprave u Srbiji će stvoriti novi tip sistema sa novim tipom menadžera. Prvi korak u ovom pravcu je reforma postojećeg sistema na osnovu funkcionalne revizije. Pošto funkcionalna revizija nije prvenstveno usredsređena na pravna pitanja, već na najefikasnije i najefektnije funkcionisanje sistema, čini se da je ona najkraći put za stvaranje preduslova za stvaranje novog sistema državne uprave u Srbiji. Ona bi takođe bila i prvi simptom kretanja ka konceptu novog javnog menadžemnta u novom okruženju u ovoj zemlji.