Vladimir Janković
zamenik direktora Republičkog fonda
za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika

U prvoj dekadi meseca jula, kada su nastajali ovi redovi, posebnu pažnju javnosti izazvala je izjava republičkog premijera o potrebi društva da se odredi o tome da li republički budžet u narednom periodu treba da ima, kao pretežnu, razvojnu ili socijalnu funkciju. Izjava je data u okolnostima visokog učešća budžetskih transfera u finansiranju najvećeg penzijskog fonda zaposlenih i penzijskog fonda poljoprivrednika, koji se iz doprinosa, kao izvornog prihoda, deficitarno finansiraju skoro čitavu deceniju.

Takođe, u ovo vreme intenzivirani su kontakti predstavnika Vlade i Svetske banke u pogledu realizacije postignutog dogovora, koji se odnosi na izradu programa konsolidacije (spajanja) javnih penzijskih fondova u Srbiji. Organizaciju obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja u Srbiji karakteriše postojanje tri odvojena penzijska fonda u čijoj nadležnosti je organizovanje i sprovođenje penzijskog i invalidskog osiguranja različitih kategorija osiguranika, a to su: Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti i Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika. Izrada dogovorenog programa konsolidacije javnih penzijskih fondova jedno je od očekivanja Svetske banke u proceduri pružanja investicione podrške socijalnom sektoru. Programom treba da bude određen rok u kome će doći do potpune konsolidacije javnih penzijskih fondova.

Pitanje konsolidacije javnih fondova treba shvatiti kao krucijalno pitanje organizacije javnih fondova u okviru reformisanog penzijskog sistema. Činjenica da je sa Svetskom bankom dogovorena izrada programa konsolidacije fondova daje mogućnost kreatorima politike za svestranu analizu tog pitanja, uz određivanje optimalnog roka za konsolidaciju koji će korespondirati sa nastavkom reformskog procesa u penzijskom sistemu, sa krajnjim ciljem uvođenja tri stuba osiguranja.

Konsolidacija javnih fondova u finansijskom i administrativnom smislu, sa jedinstvenom upravom, neodvojiva je od ustavnih rešenja i načela u pogledu organizacije i upravljanja penzijskim fondovima koja moraju biti sadržana u novom ustavu. Pored toga, konsolidacijom fondova treba se baviti u svetlu koncepta penzijskog sistema u budućnosti i određenih makroekonomskih zahteva koji moraju biti zadovoljeni. Važni makroekonomski zahtevi, o kojima će kasnije biti više reči, treba da omoguće nesmetano funkcionisanje konsolidovanog javnog fonda sa punim poverenjem javnosti.

Posebnu poteškoću u tretiranju ovog pitanja predstavlja bitno različit ekonomski položaj postojeća tri javna fonda. Penzijski fond samostalnih delatnosti, zahvaljujući svojoj demografskoj strukturi koju odlikuje izuzetno povoljan odnos zavisnosti (odnos broja osiguranika prema broju penzionera), jedini je javni fond koji je likvidan i koji se finansira isključivo iz doprinosa kao izvornog prihoda. Druga dva javna fonda, penzijski fond zaposlenih i penzijski fond poljoprivrednika, deficitarno se finansiraju, uz visok procenat učešća prihoda koji se ostvaruju iz budžetskih aproprijacija. Dodatnu poteškoću predstavlja perspektiva penzijskog osiguranja poljoprivrednika, odnosno potreba kreatora politike da se odrede u vezi s tim da li će penzijsko osiguranje poljoprivrednika i dalje egzistirati kao deo jedinstvenog penzijskog sistema, ili će se za ovaj deo radno aktivne populacije kreirati poseban penzijski plan.

Svoja razmišljanja organičavamo na finansijski aspekt spajanja javnih fondova, na preduslove za punu finansijsku konsolidaciju fondova i na rok u kome je najpogodnije pristupiti spajanju fondova u procesu dalje reforme penzijskog sistema.

Bez pretenzija da će sva važna pitanja u vezi sa ovom temom biti sagledana, dalja razmatranja i anticipacije, kao lične stavove, prepuštamo kritičkom sudu javnosti i sudu kreatora politike.

Postojeće generacije mlađih osiguranika, svesne svih poteškoća funkcionisanja penzijskog sistema zasnovanog na tekućem finansiranju, u svoje ime i za svoj račun, ali i radi interesa budućih generacija i njihovog blagostanja, imaju jasno određene zahteve u odnosu na penzijski sistem. Penzijski sistem mora biti ekonomski održiv, fiskalno podnošljiv i u funkciji ekonomskog razvoja.

Ovako postavljeni zahtevi mogu se realizovati samo u procesu celovite reforme penzijskog sistema koja se, u krajnjem ishodu, sastoji u uvođenju tri stuba osiguranja. Ceo proces reforme neophodno je sprovoditi u nekoliko faza, prilagođenih ekonomskim kapacitetima društva, kao i uz pripremu javnosti koja mora biti prilagođena kulturno-socijalnim ambijentom. Tradicionalizam i istorijsko nasleđe bitni su aspekti o kojima je potrebno voditi računa prilikom kreiranja novog penzijskog sistema i njegove organizacije, u istoj meri u kojoj je potrebno voditi računa i o očekivanju međunarodnih partnera u ovom procesu. Potrebu za uključenjem u međunarodne tokove nužno je pomiriti s potrebom za autentičnošću, uz uvažavanje iskustava zemalja sa sličnim okolnostima i problemima u pogledu ekonomskih i demografskih struktura i kapaciteta.

Ostvarivanje ovako postavljenih zahteva realizovaće se uvođenjem tri stuba osiguranja:

Uvođenje stubova osiguranja u penzijski sistem Srbije potrebno je izvršiti postupno, sledećim redosledom i u sledećim rokovima, a ono bi se sastojalo u:

Penzijski sistem uspostavljen je, prvenstveno, u javnom interesu. Postojanje javnog interesa ispoljava se u interesu države da se zaštiti od neodgovornih pojedinaca koji nisu spremni da osiguraju neophodan nivo svoje socijalne sigurnosti za vreme i za slučaj kada svojim radom više nisu u mogućnosti da ostvaruju potrebni dohodak. Iz tih razloga penzijski sistem u svim zemljama sveta imao je naglašenu socijalnu dimenziju. Međutim, izdašnost ovog sistema postala je balast i teret za nacionalne ekonomije. Demografski trend, zajednički za evropske zemlje, izražen kroz starenje stanovništva i potreba ekonomskog razvoja, koja zahteva nove izvore stvaranja profita, postavljaju nove zahteve pred nacionalne penzijske sisteme. Penzijski sistemi, u sve većoj meri, stiču novu dimenziju - postaju agregati ekonomskog rasta. Ekonomski održivi penzijski sistemi postaju prvorazredni nacionalni interes, upravo u zemljama tranzicije. Razvijene zemlje, još uvek, mogu, odlagati reformu penzijskog sistema zasnovanog na tekućem finansiranju.

Najvažnija pitanja socijalnog osiguranja i penzijskog sistema predmet su ustavne regulative. Ustav Republike Srbije uređuje opšti okvir postojećeg penzijskog sistema. Novi ustav treba da sadrži opšti okvir budućeg sistema socijalnog osiguranja i u njegovom sklopu penzijskog sistema, načelo postojanja penzijskog sistema u odvojenim stubovima, kao i načela organizacije i upravljanja organizacijama penzijskog sistema.

Rad na novom republičkom ustavu dobra je prilika da ukažemo na bitna pitanja koja bi trebalo da budu uređena novim ustavom u vezi sa socijalnim osiguranjem, i u njegovom kontekstu sa penzijskim i invalidskim osiguranjem.

Novi republički ustav trebalo bi da sadrži odredbe koje će imati sadržinu ustavnih načela:

Postojanje ustavnog okvira za dalju reformu penzijskog sistema, organizaciju i upravljanje fondovima bitan je pravni uslov nastavka reforme penzijskog sistema. Ustavni okvir je izraz društvenog i političkog konsenzusa u pogledu funkcionisanja socijalnog osiguranja i penzijskog sistema organizovanog na principu tri stuba.

Predloženi minimum ustavne regulative proističe iz evidentnog postojanja javnog i nacionalnog interesa u smislu postojanja održivog penzijskog sistema. Dalja implementacija ovih načela uslediće u zakonskoj regulativi, čiju proceduru treba da karakteriše tesna saradnja sa ekspertima međunarodnih organizacija.

Za izradu programa konsolidacije fondova, pored jasnog ustavnog okvira, značajno pitanje jeste pitanje roka u kome bi trebalo izvršiti konsolidaciju fondova.

Izrada dogovorenog programa konsolidacije javnih penzijskih fondova podrazumeva utvrđivanje roka, od strane Vlade, u kome će se izvršiti puna finansijska i administrativna konsolidacija tri javna penzijska fonda u Srbiji. Potencijalno dostupna investiciona podrška Svetske banke, prema mišljenju njenih eksperata, najlakše je izvodljiva u odnosu sa jedinstvenom organizacionom infrastrukturom u penzijskom sistemu. Dalje perspektive reforme penzijskog sistema, koje idu u pravcu postojanja tri stuba osiguranja, takođe, upućuju na stav da je prvi stub obaveznog osnovnog osiguranja najcelishodnije organizovati u jednom fondu; kako sa stanovišta ukupne logike troslojnog sistema, tako i sa stanovišta smanjenja administrativnih troškova i pojednostavljenih administrativnih procedura.

Suštinsko pitanje u vezi sa organizacijom javnih fondova u penzijskom sistemu jeste pitanje roka koji je optimalan za punu finansijsku konsolidaciju javnih fondova. Određivanje optimalnog roka za izvodljivost konsolidacije javnih fondova uslov je nesmetanog funkcionisanja fonda i punog poverenja javnosti u takav fond, ali i celokupan penzijski sistem. Određivanje optimalnog roka, s druge strane, izraz je ozbiljnosti i odgovornosti domaćih kreatora politike u dijalogu s međunarodnim finansijskim organizacijama, od kojih se očekuje podrška u realizaciji reformskih procesa.

Određivanje optimalnog roka za finansijsku konsolidaciju javnih fondova od značaja je i sa stanovišta pozitivnog stava, u vezi s tim, osiguranika i penzionera fonda samostalnih delatnosti, koji jedini nesmetano funkcioniše u sistemu tekućeg finansiranja. U tom smislu, pred kreatorima politike je i odgovornost da obezbede konsenzus svih subjekata u vezi s pitanjem finansijske konsolidacije javnih penzijskih fondova.

Program konsolidacije javnih fondova, u smislu njihovog spajanja, potrebno je da bude konzistentan s programima i strategijama razvoja u drugim oblastima, koji su već usvojeni od strane republičke vlade. Posebno je, sa stanovišta pitanja kojim se ovde bavimo, značajna usvojena Strategija razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva u Republici Srbiji 2003 - 2008. godine. Realizacijom ove strategije do 2008. godine moguće je obezbediti konsolidaciju, u smislu prethodnog ozdravljenja, penzijskog fonda zaposlenih koji bi do 2008. godine trebalo da dobije oko milion novih osiguranika, čime bi se stvorili uslovi za spajanje sa penzijskim fondom samostalnih delatnosti. U takvim okolnostima spajanje ova dva fonda ne bi dovelo u pitanje već dostignuti nivo materijalne i socijalne sigurnosti penzionera samostalnih delatnosti. Na ovaj način, do punog izražaja došlo bi etimološko značenje pojma konsolidacije koji označava i “ozdravljenje “ i spajanje”.

Uvođenje drugog stuba osiguranja najcelishodnije je izvršiti u 2008. godini, odnosno po realizaciji Strategije razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva. Na osnovu egzaktnih rezultata realizovane strategije, uz okončan proces privatizacije, primenom aktuarskih računica moguće je kreirati drugi stub osiguranja, čijim se uvođenjem obezbeđuje suštinska reforma penzijskog sistema.

Vezivanje roka konsolidacije javnih fondova za 2008. godinu korespondira sa rokom uvođenja drugog stuba osiguranja, koji će sprovoditi fundirani privatni fondovi. U takvoj konstelaciji, zadovoljenjem određenih makroekonomskih zahteva, moguće je sprovođenje prvog stuba osiguranja u konsolidovanom javnom fondu. Praksa Hrvatske, u kojoj su postojala tri javna fonda, ilustruje prihvatljivost teze o vezivanju konsolidacije javnih fondova za uvođenje drugog stuba osiguranja. Do uvođenja drugog stuba osiguranja kreatori politike odrediće se i o načinu funkcionisanja penzijskog osiguranja poljoprivrednika, što je od važnosti za pitanje konsolidacije svih javnih fondova.

Postojanje političke stabilnosti bitan je uslov za uspešno sprovođenje reformi. Ekonomska stabilnost uslov je za razvoj i eliminaciju siromaštva. Nepostojanje ekonomske stabilnosti u Srbiji zatečena je okolnost koja zahteva ukupne reforme. Od reformi se i očekuje postizanje ekonomske stabilnosti. Postizanjem ekonomske stabilnosti stvaraju se uslovi za dalji ekonomski razvoj, ublažavanje, a potom i eliminaciju siromaštva.

Reforma javnog sektora i reduciranje javne potrošnje jedan je od uslova stabilizacije i ekonomskog razvoja. Penzijski sistem je bitan element javnog sektora koji je potrebno reformisati.

Postojeći penzijski sistem tekućeg finansiranja nalazi se u kratkoročnoj krizi, ali po svojoj suštini projektuje i krizu na dugi rok, uslovljenu prvenstveno demografskim razlozima. Radi izbegavanja dugoročne krize, potrebne su reforme penzijskog sistema zasnovane na tzv. stubovima osiguranja. Ovakav sadržaj reforme penzijskog sistema široko je prihvaćen od eksperata Svetske banke.

Kratkoročna kriza penzijskog sistema ispoljava se u deficitarnom finansiranju sistema od devedesetih godina prošlog veka. Uzroci deficitarnog finansiranja nalaze se u padu privrednih aktivnosti uzrokovanih političkim ambijentom na ovim prostorima. Međutim, uzrok kratkoročne krize penzijskog sistema nalazi se i u izdašnosti samog sistema, kreiranog u vreme demografskog i privrednog buma posle Drugog svetskog rata, odnosno tokom šeste i sedme decenije prošlog veka.

Kratkoročna kriza sistema biće donekle ublažena smanjenjem njegove izdašnosti kroz rešenja usvojena u potonjem Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju iz aprila 2003. godine, koji restriktivnije uređuju uslove za sticanje prava, utvrđivanje visine prava i njihovu indeksaciju. Ta rešenja odnose se na podizanje starosne granice za sticanje prava, produžetak obračunskog perioda za utvrđivanje visine penzija i na način njihovog usklađivanja. Tako se postojeći sistem pretvara u prvi stub budućeg troslojnog sistema penzijskog i invalidskog osiguranja.

Pored restriktivnog zakonskog uređenja sistema postoje i određeni makroekonomski preduslovi za rešavanje kratkoročne krize penzijskog sistema. Makroekonomski zahtevi za rešavanje kratkoročne krize sistema makroekonomski su preduslovi konsolidacije javnih fondova u fond koji će uživati puno poverenje javnosti.

Makroekonomski preduslovi konsolidacije javnih fondova u jedinstvenu organizacionu strukturu tiču se:

Sadašnji izuzetno nepovoljan odnos zavisnosti u najvećem penzijskom fondu zaposlenih nije garancija uspešnosti rada budućeg konsolidovanog fonda. Administrativnim uključivanjem osiguranika samostalnih delatnosti neće se bitno popraviti odnos zavisnosti u budućem fondu. Izvesna posledica takvog uključivanja gubitak je povoljnog odnosa zavisnosti u sadašnjem fondu samostalnih delatnosti i ugrožavanje dostignutog nivoa sigurnosti korisnika prava u tom fondu.

Sistem tekućeg finansiranja penzija zahteva odnos zavisnosti u kome najmanje 2,5 osiguranika obezbeđuju sredstva doprinosa za isplatu jednog penzionera. Tada je jedino moguće isključiti budžetske dotacije na ime nedovoljnih sredstava doprinosa i ograničiti budžetske transfere samo na iznos sredstava potreban za korišćenje prava za koja je država zakonom preuzela obavezu njihove refundacije.

Minimum povoljnog odnosa zavisnosti ne može se postići administrativnom konsolidacijom javnih fondova. Taj minimum moguće je obezbediti jedino jačanjem osiguraničke strukture postojećeg penzijskog fonda zaposlenih, i to: otvaranjem novih radnih mesta kroz realizaciju Strategije razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva; okončanjem privatizacije, koja će definisanom vlasničkom strukturom pokrenuti postojeće kapacitete i obezbediti punu uposlenost; oživljavanjem prakse koncesionarstva i izvođenja javnih radova.

Stopa povrata (zamene) izražava odnos prosečne penzije i prosečne zarade. Ovom stopom izražava se nivo izdašnosti penzijskog sistema zasnovanog na tekućem finansiranju. Stopa povrata u penzijskom sistemu Srbije izrazito je visoka. Prosečna penzija, duži niz godina, kreće se u ravni prosečne zarade, a starosne penzije, u pojedinim razdobljima, prosečno su bile više od prosečnih zarada.

Visoka stopa povrata u penzijskom sistemu rezultat je liberalnih zakonskih rešenja u pogledu utvrđivanja početne visine penzije i njene indeksacije.

Nova zakonska rešenja u pogledu utvrđivanja početne visine penzije od 2. 4. 2003. godine, kao i u pogledu indeksacije penzija od 1. 1. 2002. godine trebalo bi da omoguće čvršće vezivanje penzije za ukupni radni vek osiguranika i za dužinu uplaćivanja doprinosa. U nekoliko narednih godina stopa povrata postupno bi trebalo da se smanjuje, uz očuvanje realnih vrednosti penzija. Na taj način, smanjenjem stope povrata, usporiće se odlazak u penziju i ukupno smanjiti rashodi penzijskog sistema.

Visoka stopa povrata u uslovima privredne stagnacije bila je stimulativna za radnike da pre odlaze u penziju. Za razliku od zaposlenih, preduzetnici kao osiguranici samostalnih delatnosti kasnije odlaze u penziju. Konsolidacijom fondova, pre nego što dođe do smanjenja stope povrata na adekvatan nivo, preduzetnici (koji su istovremeno i poslodavci) dodatno će finansirati ranije odlaske u penziju zaposlenima. Tako se stvaraju uslovi za posebnu formu prelivanja dohotka, za čime ne postoji ekonomsko opravdanje.

U 2002. godini penzijski sistem učestvovao je sa oko 14% u bruto domaćem proizvodu, a vrednost budžetskih transfera prema penzijskom sistemu iznosila je oko 6% bruto domaćeg proizvoda (Memorandum o budžetu o ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2004. godinu sa projekcijama za 2005. i 2006. godinu, str. 23).

Najveći deo budžetskih transfera prema penzijskom sistemu usmeravaju se za pokriće deficita u penzijskim fondovima. Deo tih transfera služi za isplatu prava, odnosno dela penzija za čije isplate se obezbeđuju sredstva u budžetu, u skladu sa zakonom.

Budžetski transferi za pokriće deficita odnose se na penzijski fond zaposlenih i penzijski fond poljoprivrednika. Penzijski fond samostalnih delatnosti u potpunosti se finansira iz doprinosa kao izvornog prihoda.

Pretpostavka konsolidacije fondova jeste smanjenje budžetskih transfera za pokriće deficita u fondovima koji koriste te transfere. Smanjenje ili potpuno isključenje budžetskih transfera za pokriće deficita moguće je samo uz poboljšanje odnosa zavisnosti u fondovima koji se deficitarno finansiraju. Redovnost isplate penzija u fondovima koji se delom finansiraju iz budžetskih aproprijacija uslovljena je i prilivom sredstava u budžet. To znači zavisnost korisnika prava od finansijske discipline svih poreskih obveznika. Konsolidacijom javnih fondova pre optimalnog roka, u stanje zavisnosti od finansijske discipline svih poreskih obveznika bili bi dovedeni i oni penzioneri čije penzije se sada redovno isplaćuju iz sredstava doprinosa.

5) Konsolidaciju javnih fondova, uz njihovo prethodno ozdravljenje, celishodno je obaviti u trenutku uvođenja drugog stuba osiguranja, kojim bi se suštinski izmenio karakter penzijskog sistema.