NEKE DILEME U VEZI PRELASKA SAVEZNIH PREKRŠAJNIH PROPISA NA REPUBLIČKI NIVO

Dr Tomica Delibašić

U novoformiranom Sektoru za drugostepeni prekršajni postupak Ministarstva finansija i ekonomije nedavno je održan radni konsultativni sastanak, praktično savetovanje, sa predstavnicima prvostepenih prekršajnih organa, odnosno organa koji su u prvom i drugom stepenu preuzeli bivše nadležnosti Saveznog veća za prekršaje, i to carinske i devizne prekršaje, a na sledeću temu:

“Aktuelna pitanja primene Zakona o prekršajima Republike Srbije na bivše prekršaje kojima se povređuju savezni propisi, a koji su sada u nadležnosti Republike Srbije.”

Autor je na ovu temu podneo uvodno izlaganje, da bi iz rasprave proistekli zaključci koji se ovde koncizno prezentiraju.

Prethodno je konstatovano da su bivše nadležnosti saveznih prekršajnih organa, koje su prešle na Republiku Srbiju, sada vezane za Ministarstvo finansija i ekonomije i da se radi o specijalizovanoj nadležnosti u odnosu na opštu prekršajnu nadležnost. Ovo ministarstvo je nadležno za carinsku, deviznu i spoljnotrgovinsku materiju, carinarnice vode prvostepene postupke i Sektor za deviznu inspekciju, a njima je drugostepeni dakle žalbeni organa, Sektor za drugostepeni prekršajni postupak koji ima ulogu i zauzimanja načelnih shvatanja i ujednačavanja prakse. Na ovaj način je bivša nadležnost Saveznog veća za prekršaje, kao samostalnog organa, prešla na upravni kolosek.

Učesnici savetovanja su izvršili razmenu mišljenja o načelnim pitanjima koja proizilaze iz Ustavne povelje i Zakona za sprovođenje Ustavne povelje, a po pitanju primene Zakona o prekršajima kojima se povređuju savezni propisi, Zakona o prekršajima Republike Srbije, Carinskog zakona, Zakona o deviznom poslovanju i Zakona o spoljnotrgovinskom poslovanju, odnosno po pitanju prekršaja za koje je nadležno Ministarstvo finansija i ekonomije.

Konstatovano je da svi prekršajni organi nemaju isti pristup po pitanju da li se i u kom delu sada primenjuje Zakon o prekršajima kojima se povređuju savezni propisi ili Zakon o prekršajima Republike Srbije. To izaziva određene nesporazume, tim pre što postoji značajna razlika u regulativi između ova dva zakona, a nekada se radi o suprotstavljenim rešenjima, tako da treba uložiti dosta pravnog znanja i umeća da se sve to na adekvatan način protumači, te da se nađu na zakonu utemeljena zajednička rešenja. Organi primene zakona su u nezahvalnoj ulozi da nađu pravno-logički sklad zatečenih neusklađenih rešenja, ali bez obzira na to, ne može se smatrati da je potrebno čekati usklađivanje svih rešenja pa da se pređe na primenu republičkog zakonodavstva. Radi se o pravnim problemima tranzicije savezne prekršajne regulative na republički nivo.

Preovladao je stav da je pitanje primene bivšeg saveznog zakona kao republičkog ustavnopravno pitanje, o kome nema kompromisa niti su poželjna različita shvatanja. U tom smislu se ima u vidu odredaba člana 20. stav 5. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje, da se bivši savezni zakoni koji nisu ostali na saveznom nivou već primenjuju kao zakoni Republike Srbije, osim u oblastima koje su regulisane republičkim propisima. Bitno je da li po konkretnom pitanju koje je bilo regulisano saveznim propisom ujedno postoji republička regulativa ili je postojala samo savezna regulativa koja treba da pređe na republički nivo.

Zakon o prekršajima Republike Srbije reguliše materiju prekršaja, materijalno i procesno pravo, pa paralelno ne može egzistirati Zakon o prekršajima kojima se povređuju savezni propisi, i on kao republički zakon, regulišući takođe materijalno i procesno prekršajno pravo. Ipak, pojedina pitanja, kada je u pitanju novoustanovljena nadležnost Ministarstva finansija i ekonomije, nisu u celosti regulisana Zakonom o prekršajima, niti Zakonom o ministarstvima, pa se u tom pogledu i dalje moraju primeniti odredbe Zakona o prekršajima kojima se povređuju savezni propisi, dok je taj zakon prestao da važi u svim ostalim Zakonom o prekršajima regulisanim pitanjima. Tako će se komisije za prekršaje u deviznoj inspekciji i dalje formirati po ovom zakonu, isto kao drugostepena veća u drugostepenom organu, po tom zakonu će se prosuđivati pitanje apsolutne zastare za prekršaje iz nadležnosti Ministarstva i sl.

Za ovu ocenu, koji se zakon primenjuje, niti kada treba preći na primenu, nema značaj što zakoni imaju različita pojedina rešenja i što će to stvoriti određene probleme, već te probleme treba rešavati. Bitno je da li je određeno pitanje regulisano republičkim zakonom. Republički zakon je primaran, a bivši savezni u prelaznom periodu može biti samo dopunjujući u neregulisanim pitanjima. Čak je logično da bivši savezni zakoni koji su postali republički mogu imati neka bitno suprotstavljena rešenja ranijoj republičkoj regulativi, da oni ne mogu niti moraju biti u celosti usklađeni da bi se primenjivali, već da bivši savezni zakoni koji su postali republički imaju tretman specijalizovanih zakona.

Carinski, spoljnotrgovinski i devizni zakon

U odnosu na Zakon o prekršajima kojima se povređuju savezni propisi, koji je prestao da važi, drugačija je situacija sa Carinskim zakonom, Zakonom o spoljnotrgovinskom poslovanju i Zakonom o deviznom poslovanju, jer se radi o materijama koje do sada nisu imale zakone na republičkom nivou, pa su zato ovi zakoni postali republički zakoni i tu je bar u načelu jasna stvar. Dobro je što ovi zakoni govore o nadležnosti za prvostepeni prekršajni postupak, jer da tih odredbi nema, ozbiljan problem bi stvorila odredba člana 303a. stav 2. Zakona o prekršajima, da kada su ispunjeni islovi za izricanje zaštitne mere organ uprave nije nadležan za dalje postupanje, već sudija za prekršaje. Time bi bila isključena nadležnost postojećih organa za carinske i devizne prekršaje koji uglavnom izriču i to visoke zaštitne mere oduzimanja robe i deviza. Suprotno posmatrano, nije sporno da su devizna inspekcija i carina, odnosno njihove komisije za prekršaje, organi nadležni za prekršaje i time kazne i zaštitne mere iz tih zakona, budući da to izričito piše u zakonima koji su postali republički, pa je to specijalna regulativa, za razliku od citiranog člana koji se odnosi na druge organe uprave. Isto tako, dobro je što ovi zakoni sadrže odredbe o dužim rokovima zastarelosti, a ako su sa tim odredbama u celosti postali republičko zakonodavstvo, to su specijalne odredbe u odnosu na Zakon o prekršajima, koji ima opšte rokove zastarelosti i oni se tiču prekršaja za koje nije nadležno Ministarstvo finansija i ekonomije. Zakon o prekršajima ne može isključiti odredbe ovih isto tako sada republičkih zakona (Carinskog, Deviznog), da je zastarelost 3 i 6 godina, a ne 1 i 2 godine, što nije slučajna razlika u regulativi i takva razlika mora da ostane. Drugo je pitanje što Zakon o prekršajima ne kaže da postoji mogućnost specijalnih rokova zastarelosti, ali oni na ovaj način postoje i zakoni se jedino tako usklađeno mogu posmatrati. Ako bi se suprotno tumačilo, po republičkom Zakonu o prekršajima bili bi zastareli skoro svi carinski i devizni postupci, no takvo tumačenje bi bilo direktno suprotno izričitim odredbama Carinskog zakona, Zakona o spoljnotrgovinskom poslovanju i Zakona o deviznom poslovanju, o dužim rokovima zastarelosti. Zato je ovo dobar primer da bivši savezni zakoni koji su postali republički moraju biti lex specialis u odnosu na ostalu republičku regulativu.

Ovo ne znači da ne treba raditi na doslednijoj usklađenosti zakonskih rešenja o kojima je reč, ali to je već ozbiljan posao i ovakva pitanja treba blagovremeno registrovati. Za sada usklađenost nije bilo moguće očekivati, jer nije bilo protivustavno da se pojedina pitanja prekršaja različito regulišu (drugo je pitanje opravdanosti) na saveznom i republičkom nivou, pri čemu su zatečeni republički propisi koliko-toliko međusobno usklađivani, odnosno savezni međusobno i sa svojim ustavima. Sada kada su ta različita rešenja prešla na republički nivo, naizgled nastaje opšta neusklađenost, ali se dobar deo zakona mora tretirati kao specijalna regulativa u odnosu na onu opštu usklađenu, ali se ipak mora preći i na usklađivanja koja ne trpe odlaganja.

Procesne odredbe

Opšti je princip procesnog prava da se procesne radnje preduzimaju u skladu sa zakonom koji je bio na snazi u vreme preduzimanja procesne radnje, za razliku od materijalnopravnog principa da važi zakon iz vremena činjenja nedozvoljene radnje. Zato ako procesni zakoni imaju različita rešenja, punovažne su radnje preduzete po zakonu koji je važio u vreme te radnje, recimo saslušanja, podnošenja žalbe, odnosno ne mogu se osporiti zbog kasnijeg zakona, osim ako je to eventualno izričito propisano. U protivnom bi zakoni imali retroaktivno dejstvo, koje je samo izuzetno moguće, recimo kod primene blažeg zakona, što je materijalnopravni princip. Ovo treba imati u vidu kod ocene primene Zakona o prekršajima, jer kada se prelazi na njegovu primenu, to važi za buduća postupanja organa, ali se ne mogu osporavati radnje prvostepenih organa preduzete za vreme važenja ranijeg zakona. Pitanje zatečenih postupaka nije izričito rešeno, po kom se zakonu nastavljaju, pa treba primeniti opšti princip o primeni novog zakona, odnosno važećeg zakona u vreme tih radnji.

Najozbiljnija koncepcijska promena u postupku tiče se prelaska sa saveznog inkvizitorskog postupka, koji je pokretan i vođen po službenoj dužnosti, na akuzatorni ili optužni postupak. Postupak se više ne pokreće po službenoj dužnosti od strane organa, već na osnovu zahteva za pokretanje koji podnosi ovlašćeni predlagač, što je republička regulativa. Ovde će doći, naročito u carinskoj materiji, do ozbiljnih problema i o tome ćemo biti u prilici da diskutujemo. Radi se o tome da je republički zakon kompilirao neka rešenja krivičnog postupka, ali bez odgovarajuće aparature. Problem se ne uočava kod redovne prekršajne nadležnosti, zbog jednostavnosti postupaka, kakav nije carinski prekršajni postupak, posebno zato što ima veći broj izvršilaca koje treba saslušavati u istom predmetu i što se u toku samog postupka pojavljuju novi dokazi i nastaje potreba proširivanja postupka, a s druge strane prekršajni zakonodavac olako maše objektivnim i subjektivnim identitetom zahteva i rešenja, mada podnosioca prijave nije postavio kao stranku koja, kao tužilac recimo, prati tok postupka i da tako može da uvek blagovremeno i na pravi način reaguje.

Izneto je da su uočene određene neusklađenosti bivših saveznih zakona sa republičkim Zakonom o prekršajima, kao što je to pitanje većih novčanih kazni za carinske prekršaje, pitanje zastarelosti i specijalnih dužih rokova, izricanja zaštitnih mera od upravnih organa, pa da je pripremljen predlog za izmene Zakona o prekršajima. No ukazano je na dodatni aspekt problema, da to ne znači da se pre tog usklađivanja ne može preći na primenu republičkog zakona, kao i da se kod materijalnopravnih pitanja ne može smatrati da je izmena nužna zbog nepovoljnih republičkih rešenja. Mora se imati u vidu da ako se ne tretiraju bivši savezni zakoni kao specijalni u određenoj oblasti, da bi republički zakon koji je zatečen sa drugim rešenjima bio blaži zakon, to međustanje bi bilo blaži zakon, iako to nije tako po izričitim rešenjima saveznih zakona koji su postali republički.

Uočeno je da Zakon o prekršajima nije adekvatan ni po pitanju vanrednih pravnih lekova, jer je savezni zakon predviđao zahtev za sudsku zaštitu, a republički predviđa zahtev za vanredno preispitivanje pravnosnažnog rešenja o prekršaju, no ne predviđa tu mogućnost kod izrečene zaštitne mere oduzimanja predmeta prekršaja, a to je kod carinskih i deviznih prekršaja najteža kazna i tu je upravo potreban vanredni pravni lek. Kakav će stav po ovom pitanju imati Vrhovni sud Srbije, naročito u prelaznom periodu i kod postojećih rešenja, nije poznato.

Konstatovano je da nije sasvim adekvatno rešenje da se prvostepeni i drugostepeni postupak, za devizne prekršaje recimo, vodi u okviru istog organa, u okviru dva posebna sektora, pa da i ova rešenja treba dovesti u vezu sa rešenjima Zakona o prekršajima, odnosno i to predložiti kod rada na tom zakonu. Jedno od rešenja je već predlagano formiranje Veća za finansijske prekršaje, kako bi se sačuvala ova specijalizovana nadležnost, a time i efikasnost i ujednačavanje prakse, što je najbolja strana dosadašnjih rešenja.

Za novi Carinski zakon, čije kaznene odredbe treba da se primenjuju od 1.1.2004. konstatovano je, bez ulaženja u pojedinosti, da svojim opštim i širokim formulacijama bića prekršaja i po zaprećenim kaznama obuhvata brojne kažnjive radnje, tako da se ne može tretirati kao blaži u odnosu na prethodni, iako uvek nije lako pronaći odgovarajuću paralelnu kaznenu odredbu, s obzirom na različite koncepcijske prilaze koje imaju stari i novi zakon. Radnje kojima se izbegavaju carinske obaveze ne mogu biti dozvoljene ni po novom zakonu, što kaznene odredbe izražavaju na neki drugi način, u poređenju sa ranijim rešenjima.