Jovanka Savinšek, advokat
Član Komisije za izradu Zakona o povraćaju imovine i obeštećenju

Pitanje denacionalizacije, ili bolje rečeno povraćaja imovine oduzete vlasnicima bez naknade primenom propisa i drugih akata donetih u periodu od 1945. godine, je u Srbiji još uvek otvoreno usled izostanka odgovarajuće zakonske regulative. Odugovlačenje sa rešavanjem ovog pitanja negativno se odražava na započete procese demokratizacije i formiranja pravne države. Neregulisani svojinsko-pravni odnosi su se već pokazali kao kočnica procesa privatizacije, jer je očigledno da se krupni investitori ne odlučuju za kapitalna ulaganja u srpsku privredu usled odsustva pravne sigurnosti i garancija da će njihova imovina biti nepovrediva. Želja da se Srbija razvija kao moderna gradjanska država podrazumeva garanciju univerzalnih ljudskih prava i sloboda, kao što su pravo na život, pravo na slobodu i pravo na privatnu svojinu. Raskid sa socijalističkim političkim sistemom nije moguć bez denacionalizacije i ispravljanja nepravdi koje su nanete gradjanskoj klasi koja je bila nosilac privrednog razvoja Srbije do II svetskog rata.

Komisija formirana na inicijativu Vlade Republike Srbije okončala je višemesečni rad na izradi Nacrta zakona o povraćaju imovine i obeštećenju i predala ga resornim ministarstvima, tako da valja očekivati da će uskoro i Vlada zauzeti stav o ovom pitanju, a nadamo se da će se i narodni poslanici izjašnjavati o ovom zakonu u skupštinskoj proceduri, te da će i Srbija napokon dobiti zakon o denacionalizaciji.

U nastavku ćemo se osvrnuti na najznačajnija rešenja sadržana u predloženom Nacrtu zakona.

Zakonom o povraćaju imovine i obeštećenju uredjuju se uslovi, način i postupak vraćanja imovine koja je na teritoriji Republike Srbije podržavljena (prešla prvo u opštenarodnu, potom u društvenu i državnu svojinu) oduzimanjem od bivših vlasnika - fizičkih i pravnih lica, primenom propisa o konfiskaciji, sekvestraciji, nacionalizaciji, agrarnoj reformi i eksproprijaciji i drugih propisa koji su doneti i primenjivani u periodu od 1945. godine, kao i svim drugim aktima kojima je izvršeno podržavljenje bez tržišne naknade. Imovina se, u smislu predloženog zakona, vraća u naturi, u vidu iste ili druge imovine, a ukoliko to nije moguće daje se tržišna naknada u vidu kapitalskih udela, akcija, obveznica, drugih hartija od vrednosti ili u novcu, pri čemu će se prioritet dati povraćaju imovine u naturi kad god je to moguće (ako imovina i dalje postoji u fizičkom obliku).

Pod imovinom u smislu ovog zakona smatraju se sve nepokretne i pokretne stvari i prava, dok se pod propisima o oduzimanju imovine, pored 37 zakona i drugih propisa koji su izričito navedeni u zakonu, podrazumevaju i drugi propisi kojima je imovina podržavljena bez naknade, do stupanja na snagu Ustava SFRJ iz 1963. godine.

Pravo na povraćaj imovine, odnosno obeštećenje po odredbama ovog zakona imaju bivši vlasnici. Pod bivšim vlasnicima podrazumevaju se fizička i pravna lica koja su bili vlasnici imovine oduzete primenom propisa o oduzimanju imovine i njihovi pravni sledbenici (univerzalni sukcesori), koji polažu pravo na povraćaj imovine, odnosno na obeštećenje. Ako je bivši vlasnik koji ima pravo na povraćaj imovine, odnosno obeštećenje, umro ili je proglašen umrlim, prava iz ovog zakona prelaze na njegove naslednike, s tim što se pravo nasledjivanja ocenjuje na osnovu odredaba Zakona o nasledjivanju. Ostvarivanje ovog prava je uslovljeno jugoslovenskim državljanstvom na dan donošenja zakona, dok će strani državljani ostvarivati pravo na povraćaj imovine, odnosno obeštećenje u skladu sa medjudržavnim sporazumima. Pravo povraćaja imovine kapitalskih i ličnih društava imaju akcionari, odnosno udelničari, kao i ortaci, koji su fizička lica. Pravo na povraćaj imovine i obeštećenje u smislu ovog zakona imaju i zadužbine i druga nekomercijalna pravna lica, dok će se imovina crkava i drugih verskih zajednica i njihovih ustanova vraćati na osnovu posebnog zakona.

Obveznici vraćanja su: Republika Srbija, preduzeća i druga pravna lica, Akcijski fond, i fizička lica pod zakonom propisanim uslovima.

Republika je obveznik vraćanja ukoliko se nepokretnost koja je predmet vraćanja nalazi u njenoj svojini. Takodje, Republika je obveznik naknade u obveznicama i u novcu, kao i obveznik vraćanja pokretnih stvari imovinskih prava ukoliko se zateknu u njenoj imovini u momentu stupanja na snagu ovog zakona.

Pravno lice je obveznik povraćaja nepokretnosti na kojoj je, u momentu stupanja na snagu ovog zakona, nosilac prava korišćenja ili raspolaganja ili bilo kog drugog prava iz društvene svojine na toj nepokretnosti. Pravno lice je obveznik vraćanja i pokretnih stvari i imovinskih prava ukoliko se nalaze u njegovoj imovini u momentu stupanja na snagu zakona. Kada su u pitanju preduzeća, obveznici vraćanja podržavljenih preduzeća, odnosno drugih privrednih subjekata jesu pravna lica u čijoj se imovini nalaze sredstva, odnosno imovina podržavljenih preduzeća ili drugih privrednih subjekata. Pravno lice koje je obveznik vraćanja imovine ima pravo na naknadu njene vrednosti od Republike Srbije, ako je pravo na tu stvar steklo punovažnim teretnim pravnim poslom ili na osnovu propisa o agrarnoj reformi.

Akcijski fond je obveznik naknade u akcijama koja raspolaže Republika Srbija.

Fizička lica su samo izuzetno obveznici vraćanja imovine. Naime, nisu obveznici vraćanja fizička lica koja su putem zakonitog teretnog ili besteretnog sticanja postali vlasnici imovine koja je oduzeta od bivših vlasnika. U smislu ovog zakona fizička lica će biti obveznici vraćanja one imovine oduzetog porekla koju su pribavili bez pravnog osnova ili koju drže po osnovu najma, zakupa ili drugog tome srodnog odnosa.

Na osnovu ovog zakona predmet povraćaja, odnosno obeštećenja je naročito sledeća imovina:

Zakon propisuje da se povraćaj imovine vrši vraćanjem bivšem vlasniku prava svojine i državine na istoj imovini koja mu je bila oduzeta. Medjutim, ukoliko se imovina ne može vratiti u celini, moguće je delimično vraćanje, s tim da se za razliku u vrednosti plati tržišna naknada. Od ovog pravila, zakon propisuje niz izuzetaka. Tako na primer, ne vraća se nepokretnost: ako služi za obavljanje delatnosti iz oblasti zdravstva, kulture, vaspitanja i obrazovanja, a vraćanjem bi se bitno smanjila mogućnost za obavljanje tih delatnosti jer se ne može zameniti drugom nepokretnosti; ako je neodvojivi sastavni deo mreže, objekata, uredjaja ili drugih sredstava javnih preduzeća iz oblasti energetike, komunalnih delatnosti, saobraćaja i veza; ako je izuzeta iz pravnog prometa, odnosno ako se na njoj ne može steći pravo svojine; ako je u pitanju stan koji je fizičko lice otkupilo po propisima o stambenim odnosima itd. U takvim slučajevima bivši vlasnik ima pravo na obeštećenje.

Nepokretnost čija vrednost nakon podržavljenja nije bitno porasla, vraća se pod uslovom da njen povraćaj nije isključen ovim zakonom, bez obračuna razlike u vrednosti.

Ako je, medjutim, vrednost nepokretnosti usled novih ulaganja bitno porasla, bivši vlasnik ima pravo da zahteva: vraćanje nepokretnosti, pod uslovom da za razliku u vrednosti plati tržišnu naknadu, ili uspostavu svojinskog udela na nepokretnosti do visine prvobitne vrednosti nepokretnosti ili pak isplatu tržišne naknade.

Ukoliko je vrednost oduzete nepokretnosti bitno smanjena nakon podržavljenja, vraća se korisniku prava uz doplatu do pune vrednosti u trenutku podržavljenja.

Poljoprivredno zemljište se vraća bivšem vlasniku u svojinu i državinu, izuzev ako bi se time narušila funkcionalnost kompleksa poljoprivrednog zemljišta, odnosno kompleksa trajnih zasada ili bi došlo do takve rasparčanosti parcela koja bi onemogućavala ekonomičnu obradu, u kom slučaju bivši vlasnik stiče pravo susvojine na tom zemljištu.

Stambene zgrade i stanovi na kojima ne postoji zakupni odnos, vračaju se bivšem vlasniku u svojinu i državinu, a oni objekti na kojima postoji zakupni odnos vraćaju se uspostavljanjem prava svojine, a na prava i obaveze bivšeg vlasnika kao zakupodavca i zakupca ovih nepokretnosti primenjuju se odredbe Zakona o stanovanju.

Poslovne zgrade i poslovne prostorije na kojima ne postoji zakupni odnos vraćaju se bivšem vlasniku u svojinu i državinu, a oni na kojima postoji zakupni odnos vraćaju se bivšem vlasniku u svojinu, a u državinu po isteku roka od godinu dana od dana konačnosti rešenja o povraćaju imovine, ako se bivši vlasnik i zakupac drukčije ne sporazumeju.

Kada je u pitanju gradjevinsko zemljište na kome bivši vlasnik ima pravo korišćenja, stupanjem na snagu zakona uspostavlja se pravo svojine u njegovu korist. Neizgradjeno gradjevinsko zemljište koje je predato investitoru, a nije privedeno nameni, takodje se vraća bivšem vlasniku u svojinu. Izgradjeno gradjevinsko zemljište se ne vraća, osim ako je na njemu izgradjen trajni objekat u svojini bivšeg vlasnika. Medjutim, ukoliko na izgradjenom gradjevinskom zemljištu postoji neizgradjeni deo od koga se može formirati gradjevinska parcela, vraća se u svojinu bivšem vlasniku.

Preduzeće koje je bilo podržavljeno vraća se bivšem vlasniku-fizičkom licu ako u momentu stupanja zakona na snagu obavlja istu ili srodnu privrednu delatnost kao samostalno pravno lice, a ako je u sastavu drugog pravnog lica, pod uslovom da se ekonomski i tehnološki može izdvojiti iz tog pravnog lica. Imovina ličnih i kapitalskih društava vraća se uspostavljanjem odgovarajućeg udela bivšeg vlasnika na društvenom kapitalu pravnih lica koja su naslednici sredstava, odnosno imovine podržavljenih preduzeća i drugih privrednih subjekata čiji su ortaci, odnosno akcionari bili bivši vlasnici.

Ako se nepokretnost ne može vratiti u svojinu i državinu, odnosno ako se u vezi sa njom ne može uspostaviti pravo svojine ili udela, bivši vlasnik dobija naknadu uspostavljanjem udela na pravnom licu ili u akcijama koje drži Akcijski fond ili u obveznicama.

Vrednost podržavljene imovine utvrdjuje se prema njenom stanju u trenutku podržavljenja i uz uvažavanje njene vrednosti u momentu donošenja rešenja o povraćaju imovine, odnosno obeštećenju.

U postupcima za ostvarivanje prava po ovom zakonu primenjuje se Zakon o opštem upravnom postupku.

Postupak za povraćaj imovine, odnosno obeštećenje pokreće bivši vlasnik zahtevom koji podnosi opštinskom organu uprave nadležnom za imovinskopravne poslove, prema mestu gde se imovina, koja je predmet zahteva, nalazi.

Istovremeno sa zahtevom za pokretanje postupka bivši vlasnik je ovlašćen da obvezniku vraćanja predloži sporazumno rešenje, u kom slučaju organ koji vodi postupak zakazuje usmenu raspravu radi zaključenja poravnanja. Ukoliko sporazum ne bude postignut, postupak se nastavlja pred prvostepenim organom. Inače bivši vlasnici i obveznici vraćanja mogu u toku postupka pred nadležnim organom u svakom trenutku da zaključe poravnanje o imovini koja je predmet zahteva za povraćaj, odnosno obeštećenje. I sam nadležni organ će u toku postupka ukazati na mogućnost poravnanja i pružiti strankama pomoć u medjusobnom poravnanju.

Pravo na podnošenje zahteva za povraćaj imovine, odnosno obeštećenje, imaju bivši vlasnik i njegovi pravni sledbenici i to u roku od dve godine od dana stupanja na snagu zakona. Pokretanje postupka može da inicira i obveznik vraćanja, kao i nadležni organ po službenoj dužnosti.

Stranke u postupku jesu bivši vlasnik, njegov pravni sledbenik, obveznik vraćanja, kao i drugo pravno ili fizičko lice koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku.

Postupak za povraćaj imovine, odnosno obeštećenje je dvostepeni. Prvostepeno rešenje donosi nadležni opštinski organ za imovinsko pravne poslove, nakon sprovedenog ispitnog postupka. Protiv ovog rešenja dozvoljena je žalba Ministarstvu finansija i ekonomije, kao drugostepenom organu. Protiv rešenja Ministarstva finansija i ekonomije može se voditi upravni spor.

Rešenje kojim se odlučuje o zahtevu sadrži:1) naznačenje bivšeg vlasnika kome je imovina podržavljena; 2) naznačenje imovine koja je podržavljena, kao i os-nov odnosno akt o oduzimanju; 3) naznačenje lica kojima se imovina vraća odnosno kojima se utvrdjuje obeštećenje; 4) naznačenje obima i vrednosti imovine koja se vraća, kao i drugi podaci o imovini, s oznakama identifikacije prema stanju na dan donošenja rešenja; 5) naznačenje načina, odnosno oblika i visine naknade; 6) naznačenje obveznika povraćaja imovine, odnosno obveznika obeštećenja; 7) naznačenje roka za predaju u posed imovine koja se vraća u naturi, odnosno roka za obeštećenje.

Konačno rešenje o vraćanju imovine i obeštećenju izvršavaju;

Prinudno izvršenje rešenja koja nisu dobrovoljno izvršena sprovodi se po odredbama Zakona o opštem upravnom postupku (nenovčane obaveze) odnosno Zakona o izvršnom postupku (novčane obaveze).

Da bi jedan ovakav zakon mogao da se sprovede i primeni, potrebno je doneti niz podzakonskih akata, što je i predvidjeno nacrtom zakona.