|
UPRAVNI
AKTI DONETI NA OSNOVU UREDBI VLADE REPUBLIKE SRBIJE
Nadežda Nikolić,
savetnik Vrhovnog suda Srbije
UVODNA
RAZMATRANJA
Uredbe, kao
najviše
opšte
pravne
akte
posle
zakona, najčešće
donosi
Vlada. Po
pravilu
u
njima se
razrađuju
osnovne
norme
koje
sadrže
zakoni u
raznim
oblastima, čime
se
omogućuje
efikasnija
primena
zakona i
rasterećuju
zakonodavna
tela
od
donošenja
mnogobrojnih
pojedinačnih
normi. Osnovi
za
donošenje
uredbi dati
su u
zakonima
koji
se odnose
na
određenu
oblast i
najčešće
se
prepušta da
uredba
reguliše
uslove, postupak
i
ostale
pojedinosti
u toj
pravnoj
oblasti. Odnos
uredbe
prema
zakonu
je
isti kao
što
je odnos
zakona
prema
Ustavu, što
znači
da
ona mora
biti
u skladu
sa
zakonom, kao
i sa
Ustavom. U
pravnim
sistemima
mnogih
zemalja
vlade
sve
češće
donose
uredbe koje
sadrže
norme
kojima
se
regulišu
prava i
obaveze
u
određenoj
oblasti, a
koje bi
trebalo
normirati
zakonom. Donošenju
uredbi
kojima
se
reguliše
određena
oblast
pribegava
se zbog
hitnosti
regulisanja
prava, obaveza
i
postupanja
u toj
oblasti, što
se
uredbom
daleko brže
postiže, a
iz
razloga što
je
sam
postupak
donošenja
uredbi
jednostavniji. Time
izvršna - upravna
vlast
preuzima
funkciju
zakonodavne
vlasti, koja
po
pravilu
pripada
parlamentu
i tako
izvršna
vlast
postaje
nosilac
i
zakonodavne
i izvršne
vlasti, što
je
na štetu
vlasti
parlamenta. Regulisanje
odnosa
uredbama, čemu
se
često
pribegava i
zbog
preopterećenosti
zakonodavne
vlasti, ne
bi
smelo da
bude
pravilo, već
samo
izuzetak, s
obzirom da
je
takav način
regulisanja
suprotan
osnovnim
principima
demokratije. Tako
u
sistemu
podele
vlasti, kakav
je
naš sistem
vlasti, Vlada
ne
bi trebalo
da
preuzima
zakonodavnu
funkciju
time što
će
isključivo
uredbom
regulisati
odnos u
određenoj
materiji. Naime, izvršna
vlast
je, preko
svojih
organa, pre
svega
nadležna
za
sprovođenje
propisa - zakona, te
samo
u cilju
bržeg
i
doslednijeg
sprovođenja
zakona može
donositi
određene
propise. Takvo
pravno
rešenje
proizilazi
iz
člana 90. Ustava
Republike
Srbije, kao
i iz
odredbi
Zakona
o
Vladi
Republike
Srbije - “Službeni
glasnik
RS” br. 5/91 i 45/93.
Međutim, i Vlada Republike Srbije u nekim
situacijama je donosila uredbe kojima reguliše određene odnose, prava i
obaveze, a koji se ne odnose na izvršenje zakona. Tako je doneta Uredba
o zaštiti imovine delova preduzeća čije je sedište na teritoriji bivših
republika SFRJ - “Službeni glasnik RS” br. 31/2001 (u daljem tekstu:
Uredba), pri čemu se Vlada pozvala samo na član 2. st. 1. tač. 2. Zakona
o Vladi Republike Srbije kojom odredbom su data ovlašćenja za donošenje
uredbi, ali se nije pozvala ni na jedan drugi zakon, koji joj takvo
ovlašćenje daje. Prema tome, proizilazi da je Vlada ovom Uredbom
neposredno regulisala određena prava i obaveze u vezi zaštite navedene
imovine. Razlog za donošenje ove Uredbe bio je verovatno hitnost
raspravljanja statusa imovine vezanog za imovinska pitanja nastala
raspadom bivše SFRJ.
KARAKTER AKATA - ODLUKA DONETIH NA OSNOVU UREDBI
VLADE
U praksi Vrhovnog suda Srbije, u proteklim
godinama, podnet je veći broj tužbi u upravnom sporu protiv akata
donetih na osnovu citirane Uredbe. Pri tome pojavila su se određena
sporna pitanja u vezi njene primene. Kao sporno bilo je pitanje
karaktera akata - odluka koje je Vlada donosila na osnovu Uredbe, što
predstavlja primer direktnog regulisanja određenih prava i obaveza
uredbom, u ovom slučaju u vezi raspolaganja imovine preduzeća -
poslovnih jedinica, a što je, po pravilu, trebalo regulisati zakonom.
Vlada je, pored nadležnog ministarstva, ovlašćena da donosi odluke, koje
se odnose na prava i obaveze koja određena lica imaju u vezi navedene
imovine i to tako što Vlada daje saglasnost za raspolaganje imovinom ili
pak donosi odluku o osnivanju novog preduzeća sa tom imovinom. Tako je i
osnivanje novog preduzeća regulisano navedenom Uredbom, pri čemu je
Vlada nadležna da donese odluku o osnivanju, iako se radi o pitanju koje
je regulisano zakonom, pre svega Zakonom o preduzećima, kojim su
razrađeni postupak i pravila osnivanja preduzeća. Ovo je jedan od
izuzetaka kada se pitanje koje je regulisano zakonom reguliše uredbom u
određenoj situaciji. Upravo je protiv tih odluka Vlade Republike Srbije,
kojima se osniva novo preduzeće sa sredstvima - imovinom kojoj se
navedenom Uredbom pruža zaštita, pokrenut upravni spor pred Vrhovnim
sudom Srbije i postavilo se kao sporno da li su te odluke upravni akti.
U vezi ovog spornog pitanja Vrhovni sud Srbije je u presudi (U. 1949/02
od 17.9.2003. godine) zauzeo stav da:
“Akti Vlade Republike Srbije o osnivanju novog
društvenog preduzeća sredstvima dela preduzeća koji je pripojen
društvenom preduzeću, donet na osnovu člana 12. Uredbe o zaštiti imovine
delova preduzeća čije je sedište na teritoriji bivših Republika SFRJ,
ima karakter upravnog akta.”
U ovom slučaju radi se o odluci aktu državnog
organa - Vlade Republike Srbije koji vrši javna ovlašćenja, a koji je
donet na osnovu ovlašćenja iz navedene Uredbe. Pri tome se odlukom o
osnivanju novog preduzeća odlučuje o određenim pravima dela preduzeća -
poslovnih jedinica, koje su ranije bile pripojene jednom pravnom licu,
kao i pravima i obavezama tog pravnog lica nastalih pripajanjem
poslovnih jedinica. Navedenim aktom, kojim se rešava o pravima i
obavezama određenih lica, istovremeno se i konstituišu prava i obaveze
tih lica. Nadalje, u pitanju je upravna stvar, jer postoji interes da se
od strane izvršne vlasti, kontroliše raspolaganje sredstava na koje se
odnosi navedena Uredba, a koji je interes iznad interesa pojedinog
pravnog lica. Prema tome, navedeni akt ima sve elemente akta iz člana 6.
Zakona o upravnim sporovima, te predstavlja upravni akt. Takođe i odluke
Vlade kojima se daje saglasnost u vezi raspolaganja i korišćenja
imovine, što je bliže propisano članom 11. navedene Uredbe, imaju
karakter upravnog akta, s obzirom da se i ove odluke odnose na prava
određenih lica u vezi raspolaganja i korišćenja imovinom, a čija zaštita
je od posebnog interesa. To zapravo znači da pojedinačni akti Vlade,
koje ona neposredno donosi na osnovu uredbi, a kojima se regulišu
određena prava i obaveze neposredno, imaju uvek karakter upravnih akata
i protiv njih se može voditi upravni spor. Pri tome nije bitna forma u
kojoj je donet određeni akt, već je za određivanje da li se radi o
upravnom aktu bitna njegova pravna priroda te da li ima sve navedene,
zakonom propisane, elemente.
Nije se postavilo kao sporno pitanje da li su akti
- rešenja nadležnog ministarstva u sprovođenju navedene Uredbe upravni
akti. Razlog tome je što se radilo o aktima ministarstva donetim u formi
rešenja, kojima se odlučivalo o načinu raspolaganja imovinom određenih
pravnih lica, te je time već unapred otklonjena dilema oko karaktera tih
akata. Ovi akti su smatrani upravnim aktima u postupku ocene zakonitosti
po podnetim tužbama.
PROPUSTI
U
POSTUPKU
DONOŠENJA
UPRAVNIH
AKATA NA
OSNOVU
UREDBI
U
postupku
donošenja
odluka - pojedinačnih
akata
koji
imaju
karakter
upravnih
akata
organi
moraju
dosledno
primenjivati
odredbe
Zakona
o
opštem
upravnom
postupku (u
daljem
tekstu: ZUP-a), pa
i u
postupku
donošenja
akata
na
osnovu
citirane
Uredbe. Pre
svega, moraju
se
poštovati
načela
postupka, koja
su
polazna
osnova u
postupku
donošenja
akata - rešenja, bilo
da
ih donosi
Vlada, bilo
nadležni
organi
uprave. Potrebno
je
omogućiti, pre
svega, učešće
stranaka
u
postupku
radi
zaštite
njihovih
interesa (čl. 9. u
vezi
čl. 133. ZUP-a), utvrditi
sve
činjenice
koje su
od
značaja za
donošenje
konkretne
odluke, kao
i
poštovati
ostala
pravila
postupka
prilikom
donošenja
odluka. Takođe
doneti
akt - odluka
treba
da
ima sve
elemente
rešenja
propisane
čl. 196. do 198. ZUP-a, - uvod, dispozitiv
i
obrazloženje. U obrazloženju rešenja moraju se navesti odlučne činjenice
u vezi donete odluke, kao i propisi koji su primenjeni (član 199.
ZUP-a).
U praksi Vrhovnog suda Srbije predmet ocene po
tužbi u upravnom sporu bile su i odluke Vlade Republike Srbije, donete u
primeni Uredbe, prilikom čijeg donošenja su učinjeni bitni propusti u
primeni ZUP-a. Odluke Vlade često nisu sadržale ni sve elemente
propisane zakonom, sadržale su samo dispozitiv, bez obrazloženja, a iz
sadržine samih odluka nije se moglo proveriti da li su u postupku
donošenja uopšte primenjivana pravila postupka. Zbog navedenih propusta
tužbe podnete protiv takvih odluka su uvažavane, a sporne odluke su
poništavane. Na taj način odugovlačio se postupak primene navedene
Uredbe, a koja je upravo doneta radi brže i bolje zaštite te imovine.
Time je Vlada donoseći odluke koje nisu donete u skladu sa pravilima
postupka, pa su samim tim nezakonite, postupila suprotno cilju i svrsi
zbog kojih je doneta navedena Uredba.
Takođe i odluke - rešenja nadležnih ministarstava,
donošena su uz povrede pravila postupka. Tako se, na primer, u primeni
navedene Uredbe, odlučujući o sredstvima o čijem korišćenju je već
odlučivalo nadležno ministarstvo, ponovo ista sredstva rešenjem daju na
korišćenje drugom licu, a da pri tome nije odlučeno o ranije donetom
rešenju o korišćenju sredstava. U postupku po tužbi podnetoj protiv
takvog rešenja Vrhovni sud Srbije u presudi (U. 956/03 od 17.9.2003.
godine) zauzeo stav da:
“Dispozitivom rešenja kojim se ustupaju na
upravljanje i korišćenje sredstava na osnovu člana 11. Uredbe o zaštiti
imovine delova preduzeća čije je sedište na teritoriji bivših republika
SFRJ, mora se odlučiti o rešenju kojim su ista sredstva prethodno data
na korišćenje određenom preduzeću, odnosno pravnom subjektu”.
Naime, rešenje povodom čije ocene je zauzet
navedeni stav doneto je, a da iz pravnog prometa nije uklonjeno ranije
doneto rešenje kojim je odlučeno o istoj imovini i koje proizvodi pravna
dejstva u odnosu na određena lica, u skladu sa načelom pravnosnažnosti.
To znači da o istoj imovini koja je predmet zaštite postoje dva rešenja
kojima se ona ustupa na korišćenje različitim licima, a što je suprotno
navedenom načelu. Zbog toga je rešenje protiv koga je podneta tužba
moralo biti poništeno u upravnom sporu.
Propusti koji su učinjeni prilikom donošenja
rešenja - odluka od strane nadležnog ministarstva odnose se i na druge
povrede postupka koje su učinjene, kako u postupku donošenja rešenja,
tako i u postupku poništaja već donetih rešenja. Posebno su uočeni
propusti prilikom poništaja rešenja, kada nadležno ministarstvo donosi
rešenje o ukidanju odnosno poništaju ranije donetog rešenja ili pak
odbija zahtev za poništaj rešenja koje je podnela stranka. Bilo je više
tužbi podnetih protiv rešenja o poništaju, a da se prilikom donošenja
tih rešenja ministarstvo, kao nadležni organ, nije pozvalo na odredbe
ZUP-a koje se odnose na vanredna pravna sredstva - naročite slučajeve
ukidanja, poništaja ili menjanja rešenja (čl. 251.-259. ZUP-a). Dalje u
obrazloženju rešenja nisu bili navedeni razlozi koji bi upućivali na
odluku datu u dispozitivu rešenja. Takođe se iz obrazloženja takvih
rešenja nije moglo utvrditi da li su u postupku primenjene i ostale
odredbe ZUP-a, posebno odredbe koje se odnose na pravilno i potpuno
utvrđivanje svih okolnosti i činjenica koje su od značaja za donošenje
odluke.
Ovi propusti kako Vlade, tako i nadležnog
ministarstva, u primeni Uredbe kojom se neposredno regulišu određeni
odnosi, primer su koji ukazuje na nedosledno sprovođenje Uredbe i
tendenciju da se u određenoj materiji odnosi regulišu što brže, ali na
štetu zakonitosti. Na taj način ne postiže se cilj zbog kojeg je doneta
Uredba i čijim donošenjem je Vlada, na izvestan način, preuzela
zakonodavnu vlast kao izvršni organ, već se uz grubo kršenje zakona
usporava regulisanje u toj oblasti.
U primeru koji je naveden u ovom tekstu doneta je
Uredba kako bi se zaštitila imovina preduzeća čije je sedište na
teritoriji bivših republika SFRJ i time su u vezi nekih pitanja data
rešenja koja se mogu samo zakonom regulisati, kao na primer osnivanje
novog preduzeća. U sprovođenju ove Uredbe, prilikom donošenja
pojedinačnih upravnih akata, često su učinjeni propusti, na koje je
upravo ukazano, tako da su ti akti bili nezakoniti. Takvo postupanje
Vlade, kao i organa, prilikom donošenja pojedinačnih akata, nedopustivo
je posebno kada se radi o primeni propisa kojim je Vlada neposredno
regulisala odnose u određenoj oblasti, a koji je donet radi hitnosti
regulisanja tih odnosa. Upravo je u ovoj situaciji bilo potrebno da se
dosledno primenjuju odredbe navedene Uredbe i donose akti uz pravilnu
primenu odredaba ZUP-a, kako bi se ostvario cilj zbog kojeg je Uredba
doneta.
ZAKLJUČAK
1. Uredbama se ne može, po pravilu, neposredno regulisati određena
oblast, već se to može učiniti samo zakonom.
2. Odluke Vlade - pojedinačni akti kojima se odlučuje o pravima i
obavezama određenog lica, donete na osnovu uredbi kojima se neposredno
regulišu odnosi u određenoj oblasti, imaju karakter upravnog akta.
3. U postupku donošenja odluka - pojedinačnih
upravnih akata, na osnovu navedenih uredbi, Vlada ili nadležno
ministarstvo moraju dosledno primeniti odredbe Zakona o opštem upravnom
postupku.
|
